IV SAB/Wa 770/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Asesor WSA Aneta Żak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2026 r. sprawy ze skargi A.R. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku A.R. o wydanie zezwolenia na pracę dla E.R.; II. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu wniosku, o którym mowa w pkt I.; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody Mazowieckiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego A.R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. R. (dalej też: "skarżący"), prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A. A. R. w Z., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody M. (dalej: "Wojewoda", "organ") w sprawie o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemcowi – E. P. R. ("cudzoziemiec"). Skarżący wskazał, że 29 sierpnia 2025 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia typu A dla cudzoziemca. Podniósł, że do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji, pomimo upływu terminu określonego w ustawie, przez co dopuścił się bezczynności. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę; 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie wskazanym przez Sąd; 3) wymierzenie organowi grzywny; 4) zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, ewentualnie - w razie uznania skargi za częściowo zasadną - o miarkowanie kosztów. Opisując przebieg postępowania, organ wskazał, że 29 sierpnia 2025 r. za pośrednictwem systemu praca.gov.pl wpłynął wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca – E. P. R., ob. F., na stanowisko pakowacz ręczny na okres ważności od 27 września 2025 r. do 26 września 2026 r. W związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 listopada 2025 r. w sprawie dokumentów, które podmiot powierzający pracę cudzoziemcowi dołącza do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę lub do oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi (Dz. U. z 2025 r., poz. 1629), w dniu 2 grudnia 2025 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ wezwał do usunięcia braków formalnych wniosku, tj. do cyfrowego odwzorowania wszystkich wypełnionych stron ważnego dokumentu podróży cudzoziemca, którego dotyczy wniosek. Organ podniósł, że na dzień sporządzania niniejszej odpowiedzi (3 grudnia 2025 r.) skarżący nie odpowiedział na wezwanie. Wojewoda wyjaśniając przyczyny bezczynności wskazał, że wnioski o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców są rozpatrywane w najszybszym możliwym terminie. Podniósł, że podjął szereg czynności niezbędnych dla rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, czynności te nie miały charakteru pozornego. Nie można zatem mówić o bezczynności organu, czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Organ podkreślił, że załatwienie sprawy w jak najszybszym możliwym terminie nie może naruszać obowiązku organu rozpatrywania sprawy zgodnie z kolejnością wpływu i z poszanowaniem zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Dalej organ zauważył, że znaczna ilość prowadzonych w tym czasie postępowań, wzrost wpływającej korespondencji oraz pism procesowych w postaci m. in. odwołań od wydanych rozstrzygnięć, wniosków o zmianę wydanej decyzji, interwencji w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, zmiany w przepisach prawnych dotyczących zezwoleń na pracę cudzoziemców oraz niedostosowanie systemów teleinformatycznych, za które odpowiada minister właściwy do spraw pracy oraz przerwy w ich działaniu - spowodowały opóźnienia w rozpatrywaniu spraw. Wojewoda stwierdził, że wskazane okoliczności powodują po stronie organu konieczność przedsięwzięcia wielu dodatkowych i czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego na merytoryczne rozpoznawanie wniosków o wydanie zezwolenia na pracę (m. in. związanych z analizą wpływającej korespondencji, udzielenia odpowiedzi, przekazaniem odwołań do właściwego Ministra, sporządzaniem odpowiedzi na pisma). Wojewoda wyraził opinię, że złożenie przedmiotowej skargi na bezczynność ma na celu jedynie wymuszenie na organie administracji podjęcia w sprawie działań poza kolejnością wpływu wniosku, a w konsekwencji procedowania wniosków, kosztem innych pracodawców. Powyższe działanie miałoby również wymusić na organie administracji procedowanie wniosków w sprzeczności z zasadą zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że podjęcie działań w sprawie skarżącego poza kolejnością procedowania wniosków byłoby działaniem organu na szkodę pozostałych pracodawców, których podania wpłynęły przed wnioskiem skarżącego. Ponadto organ wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącego lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na fakt, że skarżący wniósł w ostatnim czasie ponad 50 skarg w przedmiocie bezczynności i wszystkie skargi mają analogiczną treść. W piśmie z 16 lutego 2026 r. pełnomocnik organu poinformował, że Wojewoda, po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 16 grudnia 2025 r. znak: [...], na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej [(Dz. U. poz. 621) – dalej: uwppc)], wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca (typu A) nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) – dalej w skrócie: "p.p.s.a."], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (m. in. w sprawach rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy, zezwolenie na pracę wydaje się, odmawia się jego wydania lub uchyla się w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika z art. 7 ust. 4 uwppc przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa m.in. w art. 26 uwppc, tj. zezwolenia na pracę cudzoziemca na rzecz polskiego podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi. Oznacza to, że w sprawach, o których mowa, stronie nie służy prawo wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłość do organu wyższego stopnia. Co za tym idzie, wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tych sprawach nie wymaga poprzedzenia ponagleniem. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca "bezczynność" i "przewlekłość" należy rozumieć inaczej niż wynika to z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie przepisów k.p.a., w których określono m. in. terminy załatwiania spraw. W okolicznościach rozpoznanej sprawy należało zatem podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA z 2020 r. nr 6, poz. 79), zgodnie z którym, skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Przez bezczynność organu w tej sprawie należało zatem rozumieć sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Uwzględniając powyższe, należy podkreślić, że zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Uwzględniając powyższe, należy podkreślić, że zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wedle natomiast art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się w szczególności terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, (...) oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W myśl art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W przedmiotowej sprawie Sąd, w wyniku dokonanej analizy akt administracyjnych sprawy, stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności. Z akt wynika, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca zostało wszczęte 29 sierpnia 2025 r. Ani akta sprawy, ani analiza przepisów uwppc, na podstawie których Wojewoda rozpatrywał wniosek skarżącego, nie daje podstaw, by uznać sprawę wszczętą tym wnioskiem za szczególnie skomplikowaną. W tej sytuacji Wojewoda powinien był załatwić sprawę w terminie miesiąca (tj. do 29 września 2025 r.) od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), albo na podstawie art. 36 § 1 lub 2 k.p.a. zawiadomić skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji we wskazanym miesięcznym terminie ani nie załatwił sprawy, ani nie skierował do skarżącego zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 k.p.a., wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Pierwszą czynność w postępowaniu (wezwanie do uzupełnienie wniosku poprzez złożenie korekty – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania) Wojewoda podjął niemal miesiąc po wniesieniu skargi na bezczynność – czyli 2 grudnia 2025 r., zatem ponad dwa miesiące po upływie terminu przewidzianego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego na załatwienie sprawy. Wniosek rozpatrzył natomiast decyzją (zezwoleniem) z 16 grudnia 2025 r., zatem ponad 2,5 miesiącach po upływie terminu. Wojewoda dopuścił się więc bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca. Oddaleniem skargi nie mogły skutkować podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności związane ze znaczną ilością prowadzonych postępowań, zwiększającym się wpływem korespondencji, w tym pism procesowych składanych w toku postępowań administracyjnych prowadzonych przez Wojewodę, czy trudnościami organizacyjnymi związanymi z niedostosowaniem systemów teleinformatycznych do zmian w przepisach dotyczących zezwoleń na pracę cudzoziemców. Ocena stanu "bezczynności" ma bowiem charakter zobiektywizowany, odnoszący się do kryterium czasu. Jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych (w okolicznościach rozpoznanej sprawy w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – art. 35 § 3 k.p.a.), ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (w okolicznościach rozpoznanej sprawy nie wyznaczono terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.), to dopuścił się bezczynności. O ile przed upływem terminu załatwienia sprawy organ prowadzący postępowanie nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 lub 2 k.p.a., to przyczyny zwłoki nie mogą "uwolnić" go od zarzutu bezczynności. Stwierdzonej bezczynności nie można jednak uznać za rażąco naruszającą prawo. Nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności będzie naruszeniem rażącym (pod. wyrok NSA z 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1925/16, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci zwłoki organu w załatwieniu sprawy wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a., rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (np. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt Il OSK 151/21; z 27 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2439/20 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości, wahań, czy potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa. W przedmiotowej sprawie samo przekroczenie terminu było stosunkowo krótkie – wyniosło dwa i pół miesiąca. Po otrzymaniu przedmiotowej skargi organ podjął czynność w sprawie, zmierzającą do jej załatwienia, a wnioskowane zezwolenie wydał 16 grudnia 2025 r. Nie ma więc podstaw, by stwierdzić, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Redakcja powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sąd nie jest związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby zastosowania, ani co do rodzaju zastosowanego środka. Jego obowiązkiem jest natomiast rozważenie, czy, a jeśli tak, to który z wyżej wymienionych środków, a może oba razem, a także w jakiej wysokości, w największym stopniu zrealizuje cel skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że chociaż Wojewoda dopuścił się trwającej dwa i pół miesiąca bezczynności, to po złożeniu skargi podjął działania zmierzające do załatwienia sprawy i ostatecznie uwzględnił wniosek skarżącego, udzielając wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił też przyczyny opóźnień w rozpatrywaniu spraw w postaci znaczącego wzrostu liczby wpływających wniosków, niedostosowania systemów teleinformatycznych, za których działanie odpowiedzialny jest minister właściwy do spraw pracy, do zmian w przepisach, a także przerw w działaniu tych systemów. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Konsekwencją wydania 16 grudnia 2025 r. przez Wojewodę zezwolenia jest więc umorzenie postępowania sądowego w zakresie zawartego w skardze żądania co do zobowiązania organu do zakończenia postępowania administracyjnego objętego skargą na bezczynność. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie I-IV sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił – w punkcie V – na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia prawa skarżącego złożył się wpis od skargi – w wysokości 100 zł. Sąd nie znalazł podstaw do odstąpienia od zasądzenia kosztów niniejszego postępowania w całości lub w części, o co wnosił Wojewoda w odpowiedzi na skargę.