IV SAB/Wa 581/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, , po rozpoznaniu 30 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca I. zobowiązuje Wojewodę Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku M. sp. z o.o. z siedzibą w W. z 24 września 2025 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca Y. L. w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, o której mowa w punkcie I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę M. w sprawie wydania zezwolenia na pracę Typu A dla Y.L.. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o: 1. zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł; 3. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Strona wskazała, że 24 września 2025 r. złożyła wniosek o zezwolenie na pracę. Do dnia wniesienia skargi organ nie rozpatrzył wniosku ani nie dopełnił obowiązku określonego w art.36 K.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zdaniem Strony, biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a ustawowy termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, należało uznać, iż działanie organu stanowiło rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie skala zaniedbań, sposób prowadzenia postępowania oraz całkowite zignorowanie obowiązków wynikających z art. 35 i 36 K.p.a. świadczą o braku jakiejkolwiek staranności w realizacji ustawowego obowiązku wydania decyzji w rozsądnym terminie. Bezczynność i przewlekłość pozostają więc oczywiste, a powoływanie się przez organ na trudności kadrowe nie może zostać uznane za przyczynę niezależną od organu, gdyż dotyczy sfery organizacji wewnętrznej administracji i jako takie nie zwalnia z przestrzegania terminów wynikających z K.p.a. oraz z zasady szybkości i prostoty postępowania. Skarżący wskazał, że skutki opieszałości organu są dla Strony doniosłe i wymierne. Brak decyzji w sprawie zezwolenia na pracę uniemożliwia rozpoczęcie realizacji zawartych kontraktów handlowych, co naraża przedsiębiorcę na utratę przychodów, ryzyko naliczenia kar umownych oraz utratę wiarygodności wobec kontrahentów. Dodatkowo przewlekłość generuje realne ryzyko rezygnacji kandydata - cudzoziemca Y.L. - z proponowanego zatrudnienia, co oznaczałoby nie tylko zaprzepaszczenie kosztów rekrutacji i legalizacji zatrudnienia oraz nakładów na przygotowanie stanowiska pracy, lecz także konieczność ponownego prowadzenia procesu naboru w warunkach rynkowych presji płacowej i ograniczonej dostępności specjalistów. Uzasadnione jest zatem zasądzenie realnej, a nie symbolicznej sumy pieniężnej. O jej wysokości powinien decydować całokształt okoliczności sprawy. Żądana kwota 5 000 zł pozostaje proporcjonalna do skali i czasu naruszeń oraz mieści się w ustawowym limicie połowy maksymalnej grzywny, spełniając zarówno cel kompensacyjny wobec Skarżącego, jak i prewencyjno-dyscyplinujący wobec organu. Końcowo Strona podniosła, że wnosi o nieuwzględnienie wniosku o miarkowanie zwrotu kosztów postępowania. Trzeba zwrócić uwagę, że na zakres kosztów podlegających zasądzeniu składa się nie tylko samo sporządzenie skargi, lecz również inne niezbędne czynności procesowe i organizacyjne. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie, w razie uznania skargi za częściowo zasadną, miarkowanie kosztów. Zdaniem organu skarga jest niezasadna. Organ wyjaśnił, że samo wniesienie podania o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca nie skutkuje jego automatycznym wydaniem. Wszystkie wnioski każdorazowo wymagają zarejestrowania, przydzielenia, oceny pod kątem ich kompletności, ewentualnego uzupełnienia, często przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia. Wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został rozpatrzony przez organ prowadzący postępowanie w najszybszym możliwym terminie. Nie można zatem mówić o bezczynności organu, czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Organ wskazał, że ustawodawca w art. 27 ustawy wprost wskazał kolejność uwzględniania wniosków o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Podanie Wnioskodawcy nie dotyczył okoliczności wskazach wart. 27 pkt 1-2 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025, poz. 621), w związku z czym organ nie miał podstaw do rozpatrzenia sprawy poza kolejnością. Wojewoda zwrócił także uwagę na problemy kadrowe i organizacyjne, uwzględniając dane statystyczne w zakresie składanych wniosków oraz związanej z nimi korespondencji. Z ostrożności procesowej odnosząc się do kwestii wniosku skarżącej o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a od organu sumy pieniężnej, Wojewoda wskazał, że jest on całkowicie bezzasadny. Jako uzasadnienie wniosku pełnomocnik nie wykazał żadnej straty reprezentowanego podmiotu, a jedynie powołał się na ogólne twierdzenia, nie wskazał jakie faktycznie koszty poniósł. Zdaniem Wojewody w okolicznościach sprawy należy zastosować art. 206 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego od stycznia br. wniósł ponad 350 skarg do WSA w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców. Wszystkie skargi są analogicznej treści, a część z nich dotyczyła spraw zakończonych wydaniem rozstrzygnięcia lub wniosków, które nie wpłynęły do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wskazuje, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (m.in. w sprawach rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wskazania wymaga również, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r. poz. 621 – dalej: w.d.p.p.c.), zezwolenie na pracę wydaje się, odmawia się jego wydania lub uchyla się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 4 w.d.p.p.c., przepisów art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 - dalej: k.p.a.), nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa m.in. w art. 26 w.d.p.p.c., tj. zezwolenia na pracę cudzoziemca na rzecz polskiego podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi. Oznacza to, że w sprawach, o których mowa, stronie nie służy prawo wniesienia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłość do organu wyższego stopnia. Co za tym idzie, wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie wymaga uprzedniego wniesienia ponaglenia. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca "bezczynność" i "przewlekłość" należy rozumieć inaczej niż wynika to z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie przepisów k.p.a., w których określono m.in. terminy załatwiania spraw. W okolicznościach rozpoznanej sprawy należało zatem podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA z 2020 r. nr 6, poz. 79), zgodnie z którym skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Przez bezczynność organu w tej sprawie należało zatem rozumieć sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Uwzględniając powyższe, należy podkreślić, że zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). W myśl natomiast art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wedle natomiast art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się w szczególności terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, (...) oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Dodać również należy, że w myśl art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Jak wynika z akt sprawy: - 24 września 2025 r. za pośrednictwem systemu [...].gov.pl wpłynął wniosek pracodawcy M. sp. z o.o. z siedzibą w W. wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca Y.L., ob. C., na stanowisko: sprzedawca, na okres ważności od 01.11.2025 r. do 31.10.2028 r. - 28 stycznia 2026 r. wpłynęła korekta podania. Jednocześnie wnioskodawca zmienił okres, na jaki podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi powierzy wykonywanie pracy cudzoziemcowi. - 30 stycznia 2026 r. wpłynęła kolejna korekta podania, do której załączono dodatkowe dokumenty. - 27 lutego 2026 r. Strona została - na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. - wezwana do uzupełnienia dokumentów potwierdzających opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (np. aktualne zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych). Pismo zostało skutecznie doręczone 2 marca 2026 r. Organ również poinformował, że sprawa będzie rozpoznana do dnia 27 marca 2026 r. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika i nie jest sporne, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca – Y.L. zostało wszczęte 24 września 2025 r. poprzez wniesienie przez skarżącego wniosku do organu. Ani akta sprawy, ani analiza przepisów w.d.p.p.c., na podstawie których Wojewoda rozpatrywał wniosek skarżącego, nie dają podstaw, by uznać sprawę wszczętą tym wnioskiem za szczególnie skomplikowaną, szczególnie że w sprawie dopiero 27 stycznia 2026 r. na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. organ wezwał do uzupełnienia materiału dowodowego oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Do tego czasu nie podejmował żadnych czynności. Przy czym zauważyć należy, że organ powinien był załatwić sprawę nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 ab initio K.p.a.). Nawet po wezwaniu Strony i nie uzupełnieniu przez nią braków nie rozstrzygnął sprawy. Wojewoda dopuścił się więc bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony o udzielenie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca. Powyższe oznacza, że Sąd nie mógł oddalić skargi. Ocena stanu "bezczynności" ma bowiem charakter zobiektywizowany, odnoszący się do kryterium czasu. Jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych (w okolicznościach rozpoznanej sprawy w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – art. 35 § 3 ab initio k.p.a.), ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., to dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Stwierdzając istnienie stanu bezczynności na dzień wyrokowania zdeterminowało zobowiązanie przez Sąd w punkcie I wyroku Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego z 24 września 2025 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dla załatwienia przedmiotowego wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego, mając na uwadze dotychczasowy przebieg postępowania. Sąd uznał równocześnie, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.) o czym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku. Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. W przedmiotowej sprawie organ podjął działania po wniesieniu skargi i wezwał Stronę do uzupełnienia braków. Nie ma więc podstaw by stwierdzić, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym Sąd uznał, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek strony skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, czy z urzędu Sąd nie znalazł podstaw z urzędu do nałożenie na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że orzeczenie o zasądzeniu sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywny jest fakultatywne. Przyznanie skarżącej sumy pieniężnej stanowi bowiem kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia Sądu. Przyznana stronie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. kwota pieniężna ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. W niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze łączny czas trwania postępowania i fakt, że organ w kwestionowanym okresie podejmował czynności, a strona korygowała wniosek. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych należy wskazać, że w myśl art. 200 P.p.s.a., koszty takie przysługują wyłącznie stronie skarżącej i tylko w sytuacji, kiedy jej skarga została uwzględniona, a organ administracji publicznej w postępowaniu przed sądem I instancji nie ma możliwości dochodzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. O kosztach postępowania w punkcie V. wyroku orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a. Na te koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) – ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535), równowartość poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz punktem IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1154), a także wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 poz. 118), tj. 240 zł. Należy wyjaśnić, że powołany art. 206 P.p.s.a. pozwala sądowi na miarkowanie kosztów postępowania. W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zachodziły podstawy do obniżenia wynagrodzenia pełnomocnika o połowę. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że choć zasadniczo skarga okazała się zasadna, to jednocześnie przed tutejszym Sądem toczyło się i toczy duża liczba spraw ze skarg Spółki w przedmiocie bezczynności w podobnym stanie faktycznym i prawnym. W sprawach tych skarżącą reprezentuje ten sam radca prawny, a sporządzane przez niego skargi mają w zasadzie tożsamą treść (są w nich podnoszone jednakowe wnioski i zarzuty, a różnią się jedynie danymi pracowników, dla których skarżąca wystąpiła o zezwolenie na pracę). Sąd podzielił zatem zaprezentowane w judykaturze stanowisko, że uzasadnionym powodem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez co wymagających mniejszego nakładu pracy (postanowienie NSA z 25 stycznia 2019 r., I GZ 502/18, LEX nr 2611719). Ponadto, z uwagi na charakter sprawy – rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, a więc bez konieczności stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie. Tym samym również w tym aspekcie, w ocenie Sądu, mniejszy nakład pracy radcy prawnego uzasadnia obniżenie wynagrodzenia. Powyższe okoliczności uzasadniały więc miarkowanie kosztów postępowania w zakresie kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.