IV SAB/Wa 546/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku z dnia 25 września 2024 r. o udzielenie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca Y.N.; II. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu sprawy, o której mowa w pkt I. wyroku; III. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt II. wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego I. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Spółka I. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, pismem z dnia 15 listopada 2024 r. (data wpływu do organu 26 listopada 2024 r.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę M. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę dla Y. B. N. (dalej jako: cudzoziemiec). Pełnomocnik spółki wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu w terminie czternastu dni od dnia otrzymania przez organ akt sprawy, przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Pełnomocnik spółki zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., wyjaśniając, że spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, co spowodowało wszczęcie postępowania w sprawie. Wojewoda nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie zawiadomił strony o zwłoce i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, co doprowadziło do zaistnienia bezczynności. Zdaniem skarżącej, w sprawie wystąpiła też przewlekłość, ponieważ podejmowane przez organ czynności miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. W ocenie skarżącej, naruszenie przepisów ma charakter rażącego naruszenia prawa z uwagi na wielokrotne przekroczenie terminu na załatwienie sprawy. Strona pokreśliła, że trudności kadrowe nie mogą usprawiedliwiać zaniedbań organu. W konsekwencji uznała, że suma pieniężna będzie stanowiła zadośćuczynienie za oczekiwanie na załatwienie sprawy i brak możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a grzywna będzie miała charakter dyscyplinujący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, a w razie uznania skargi za częściowo zasadną, miarkowanie kosztów. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca bezczynność bądź przewlekłość organu, a tym bardziej ich rażąca forma. Organ wskazał, że profesjonalny pełnomocnik - radca prawny reprezentujący podmiot powierzający wykonywanie pracy, składając przedmiotowe podanie nie dołączył dokumentów określonych przepisami prawa. Wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został rozpatrzony przez organ prowadzący postępowanie w najszybszym możliwym terminie. Organ podjął szereg czynności niezbędnych dla rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, czynności te nie miały charakteru pozornego, a załatwienie sprawy w jak najszybszym możliwym terminie nie może naruszać obowiązku organu realizowania sprawy zgodnie z kolejnością wpływu. Organ zauważył, że pełnomocnik skarżącego ma świadomość zarówno co do faktu wydłużonego czasu procedowania wniosków wynikającego ze wzmożonej liczby wniosków złożonych za pośrednictwem systemu praca.gov.pl oraz operatorów pocztowych, Kancelarii Głównej Urzędu oraz platformy ePUAP. Organ podkreślił, że aktualnie ilość wniesionych w 2024 r. wniosków o wydanie zezwoleń na pracę odpowiada całorocznemu wpływowi podań w całym 2023 r. Taki wzrost liczby składanych wniosków, które wymagają zarejestrowania, przydzielenia, oceny pod kątem ich kompletności, ewentualnego uzupełnienia i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia spowodował opóźnienia w rozpatrywaniu spraw. Ponadto odnotowywany jest wzrost wpływającej korespondencji oraz pism procesowych w postaci m.in. odwołań od wydanych rozstrzygnięć, wniosków o zmianę wydanej decyzji, czy interwencji w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Wskazane okoliczności powodują po stronie organu konieczność przedsięwzięcia wielu dodatkowych i czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego na merytoryczne rozpoznawanie wniosków o wydanie zezwolenia na pracę (m.in. związanych z analizą wpływającej korespondencji, przekazaniem odwołań do właściwego Ministra, sporządzaniem odpowiedzi na pisma). Organ stwierdził, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest całkowicie bezzasadny i w jego uzasadnieniu nie wykazano żadnej straty reprezentowanego podmiotu, szkody ani uszczerbku. W odniesieniu do wniosku o zasądzenie kosztów organ wskazał, że pełnomocnik skarżącego wniósł w ostatnim czasie kilkadziesiąt skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców. Wszystkie skargi są analogicznej treści, co daje podstawę do miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika na podstawie art. 206 p.p.s.a. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 25 września 2024 r. za pośrednictwem systemu praca.gov.pl wpłynął wniosek spółki I. o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla pana/i Y. B. N., ob. N., na stanowisko pracownik produkcji, na okres od 24 października 2024 r. do 23 października 2025 r. Do wniosku strona załączyła jedynie kopię stron ważnego dokumentu podróży z danymi osobowymi cudzoziemca. Nie zostały dołączone pozostałe dokumenty wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 18 lipca 2022 r.. w sprawie zezwoleń na pracę i oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi (Dz. U. z 2022 r.. poz. 1558. zwanym dalej rozporządzeniem). Następnie 12 listopada 2024 r. strona dokonała korekty wniosku, załączając pełnomocnictwo do reprezentowania pracodawcy, skan informacji starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, dowód wpłaty, o której mowa w art. 90a ust. 1 ustawy oraz wypełnione, na nieobowiązującym od ponad dwóch lat wzorze, oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 z dnia 20 kwietnia 2024 r, o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572. zwanej dalej ustawą). W tym samym dniu skarżący złożył korektę wniosku pkt 3.7. dotyczącego okresu, na jaki podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi powierzy wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Ponieważ wniosek zawierał braki formalne, pismem z dnia 25 listopada 2024 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. do dostarczenia skanu/pliku podpisanego podpisem elektronicznym lub profilem zaufanym oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy. W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 27 listopada 2024 r. skarżący dokonał korekty wniosku, załączając nowe oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi oraz dokonując korekty okresu, na jaki podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi powierzy wykonywanie pracy cudzoziemcowi. W trakcie trwania postępowania w dniu 26 listopada 2024 r. do Wojewody M. wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę M. w zakresie wydania zezwolenia na pracę typu A dla Y.B.N.. W dniu 28 listopada 2024 r. Wojewoda M. wydał zezwolenie na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typu A nr [...] dla p. Y.B.N.. ob. N. na okres ważności od dnia 30 listopada 2024 r. do dnia 29 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tej ustawy. Dotyczy to spraw, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem, albo odnoszą się do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając na uwadze, iż w aktualnym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że sąd administracyjny I instancji jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (zob. wyrok NSA z 7 września 2022 r. II OSK 871/22), na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należało, że zwłoka Wojewody M. w sprawie wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca stanowi bezczynność w rozumieniu art. 37 k.p.a., a w konsekwencji przedmiotem skargi jest bezczynność organu, nie przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniosek ten opiera się na tym, że w świetle art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność organu polega na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z ww. przepisu wynika zatem, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem przez organ żadnych terminów i występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Niezależnie, czy organowi zarzucana jest bezczynność, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania, w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., formułując swoją wypowiedź Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan sprawy, jaki występuje w niej w momencie wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. II OSK 935/22). Z uwagi na fakt, że wniosek skarżącej spółki został rozpoznany i w dniu 28 listopada 2024 r. zostało wydane przez organ rozstrzygnięcie kończące postępowanie w pierwszej instancji, w pkt I. wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku. Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej - zgodnie z ogólną zasadą szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. - powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Realizacji powyższej zasady służy m.in. art. 35 § 1 k.p.a. stanowiący o obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, na gruncie tej sprawy zaistniał stan bezczynności organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej spółki w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę dla Y.B.N.. Z uwagi na to, że przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 25 września 2024 r., zatem rozstrzygnięcie w sprawie powinno zostać wydane do dnia 25 października 2024 r., ewentualnie organ powinien poinformować stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Wprawdzie wniosek złożony w dniu 25 września 2024 r. zawierał braki, lecz organ dopiero pismem z dnia 25 listopada 2024 r., a więc 2 miesiące od wpływu wniosku wezwał stronę o ich uzupełnienie. W odpowiedzi na wezwanie, niezwłocznie w dniu 27 listopada 2024 r. skarżący dokonał korekty wniosku, a w dniu 28 listopada 2024 r. organ wydał decyzję w sprawie. Z uwagi na powyższe stwierdzić należało, że w dacie wniesienia skargi (26 listopada 2024 r.) organ pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 35 k.p.a., o czym Sąd orzekł w punkcie II. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt III. wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. U podstaw tego rozstrzygnięcia legło zauważenie, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym prawo zakwalifikowania bezczynności w powyższy sposób zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Wniosek w tym przedmiocie powinien zaś zostać przez Sąd powzięty po analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2024 r. sygn. II OSK 2059/22 i powołane tam wyroki tego Sądu z 28 marca 2018 r., sygn. I OSK 2424/16 oraz z 14 lutego 2023 r. sygn. II OSK 198/22). Na tę ocenę rzutuje, m. in., zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego (np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15). W orzecznictwie sądowym stan rażącej bezczynności odnosi się do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob., przykładowo: wyroki NSA: z 8 grudnia 2021 r., II OSK 2024/21; z 5 sierpnia 2021 r., Il OSK 151/21; z 23 marca 2021 r., II OSK 2439/20; z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1415/19). Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące (zob. ww. wyrok NSA z 5 czerwca 2024 r. sygn. II OSK 2059/22 i powołane tam orzecznictwo NSA). W tej sprawie uwzględnić zatem należało, że przekroczenie terminu było nieznaczne, a organ wydał decyzję w dniu 28 listopada 2024 r. Ponadto Sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jak też brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych, szczególnych okoliczności dotyczących strony, uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, a wskazujących na doznanie krzywdy, bądź straty, czy też szkody, a na dzień wydawania wyroku sprawa została zaś rozstrzygnięta – pozytywnie dla strony. Również z uwagi na brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie było podstaw do wymierzenia grzywny. Z tych względów w tej części skarga została oddalona na podstawie 151 p.p.s.a. (pkt IV. sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt V. sentencji wyroku, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł), opłata od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). W sprawie nie zaistniały żadne przesłanki uzasadniające przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, biorąc pod uwagę przedmiot i charakter sprawy w powiązaniu z nakładem pracy pełnomocnika.