IV SAB/Wa 306/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku A. R. z 30 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę – ulicę [...] w [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza organowi grzywnę w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych, V. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej A. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność Prezydenta [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku A. R. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - ulicę [...], stanowiącą m.in. działkę nr ew. [...] o powierzchni 13 m kw. i nr [...] o powierzchni 230 m kw. z obrębu [...]. Stan sprawy jest następujący. A. R. wnioskiem złożonym do organu w dniu 30 grudnia 2005r., zwróciła się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Po upływie kilkunastu lat złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie rozpatrzenia wyżej opisanego wniosku. Skarżąca wnosi o zobowiązanie Prezydenta m[...] do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wypłatę odszkodowania w wysokości 78 688 zł. Akceptuje tę kwotę. Jednocześnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego na swoją rzecz. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie został wniesiony do organu w dniu [...] grudnia 2005r. W dniu [...] lipca 2012r. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której skarżąca zaakceptowała proponowaną kwotę odszkodowania. Wskazuje, że organ odmawia wypłaty odszkodowania gdyż twierdzi, że część kwoty odszkodowania winna pokryć koszty opłaty adiacenckiej należnej od skarżącej. Nadmieniła, że wzywała organ do wydania decyzji pismem z dnia [...] marca 2014r. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg postępowania w tej sprawie. Stwierdzono, że ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. części nieruchomości zajętej pod ulicę [...] stanowiące działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]. Wyjaśnił, że sprawy są rozpatrywane sukcesywnie według daty wpływu wniosku. Ze względu na liczbę spraw kierowanych do Prezydenta [...] nastąpiło spiętrzenie spraw będących przedmiotem rozpoznania. Ponadto skarżąca wystąpiła [...] listopada 2015r. z wnioskiem o zawarcie ugody administracyjnej. W odpowiedzi organ uznał możliwość zawarcia ugody ale jeżeli część kwoty odszkodowania zostanie wpłacona na poczet tej opłaty, pozostała natomiast przekazana skarżącej. Prezydent twierdzi, że skarżąca nie wyczerpała wymaganych środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do Sądu. Nie wystąpiła bowiem z zażaleniem do organu wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W pierwszej kolejności należało zbadać, czy strona wyczerpała tryb zaskarżania bezczynności uprawniający do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Otóż zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku bezczynności takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie organem wyższego stopnia w sprawach o ustalenie odszkodowania jest wojewoda. Stanowi o tym art. 9a w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016r. , poz. 2147 ze zm.). Tym samym przed wniesieniem skargi skarżąca winna wystąpić do Wojewody [...] z zażaleniem na bezczynność Prezydenta [...]. W aktach znajduje się pismo skarżącej z dnia 24 listopada 2015r., z którego wynika, że skarżąca kwestionuje tryb prowadzenia tego postępowania i fakt, ze ciągnie się ono latami. Wojewoda pismo to zakwalifikował jako skargę na działalność komórki organizacyjnej urzędu. W ocenie Sądu jednakże z pisma tego wynika także okoliczność istotna przy bezczynności tj. niewydawanie przez lata decyzji przez organ I instancji (pierwsze zdanie pisma). Ponadto w aktach znajduje się pismo z dnia 20 października 2015r. oraz z 20 listopada 2015r. adresowane do Prezydenta z prośbą o wydanie decyzji w sprawie. Wszystkie te okoliczności świadczą, że skarżąca zwracała się z prośbą o zakończenie postępowania (w tym do Wojewody [...]), co wyczerpuje tryb zaskarżenia bezczynności organu i możliwe jest merytoryczne rozpatrzenie skargi, nie zaś jej odrzucenie jako przedwczesnej. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przy czym co ważne, jeśli chodzi o bezczynność organu Sąd ocenia ten stan na datę orzekania. Celem tej skargi jest bowiem doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia przez organ pozostający do tej pory w bezczynności. Jeśli zatem na dzień badania skargi przez sąd wojewódzki decyzja, której wydania domaga się skarżący została podjęta przez organ, wówczas odpada podstawa do orzekania w przedmiocie wniosku przez sąd administracyjny, co skutkuje umorzeniem postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku. W niniejszej sprawie na dzień wyrokowania Prezydent [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2017r. (nr [...]) decyzję ustalającą odszkodowanie na rzecz skarżącej A. R. z tytułu przejścia na własność Miasta [...] dwóch działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]. Tym samym Prezydent nie pozostaje w bezczynności na dzień orzekania. W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt I wyroku). Wydanie jednak przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Art. 149 § 1a) p.p.s.a. stanowi bowiem, że oprócz czynności stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności konieczne jest także stwierdzenie czy owa stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku bowiem bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, w szczególności, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego wpłynął do organu 30 grudnia 2005r. Pierwszą czynność, jaką było zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, organ podjął w dniu 21 marca 2006r. po czym w 2006r i 2007r. wysłał po jednym piśmie informującym o przyczynach nierozpatrzenia wniosku. Dopiero pismem z dnia 20 czerwca 2007r. zwrócił się do strony o przekazanie niezbędnych dokumentów dotyczących stanu prawnego spornej nieruchomości. Dalej podejmował czynności polegające na gromadzeniu akt archiwalnych, a po złożeniu do akt (12 lipca 2011r.) decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa spornych działek pod drogę publiczną nie było przeszkód w procedowaniu. Niemniej przez następne lata postępowanie toczyło się bez żadnych konkretnych czynności, a dopiero w 2014r. został sporządzony operat szacunkowy przejętych działek. Mimo aktualizacji operatu, co miało miejsce w dniu 12 listopada 2015r., organ nie wydał rozstrzygnięcia. Wyżej opisany przebieg postępowania bezspornie Sąd uznał za mający cechę rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu niezałatwienie sprawy przez organ przez okres prawie 12 lat, niewątpliwie stanowi o naruszeniu przez organ regulacji w zakresie terminów załatwienia sprawy w sposób kwalifikowany. To uzasadniało konieczność orzeczenia, że bezczynność miała charakter rażący, co skutkowało rozstrzygnięciem jak w pkt III. wyroku. Zdaniem Sądu, zasadne było także wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.), mimo, że skarżąca nie wnosiła o takie rozstrzygnięcie. Niemniej wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny i uznaniowy. Uwzględniając opisany wyżej okres oczywistej bezczynności organu Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny jest konieczne przede wszystkim w aspekcie funkcji prewencyjnej tego środka prawnego. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że kwota w wysokości 5000 zł jest proporcjonalna do zakresu stwierdzonej bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę taką wymierza się do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS, które to wynagrodzenie aktualnie wynosi – zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2017 r. - 4047,21 zł (MP z 2017 r., poz. 183). O kosztach postępowania (pkt V sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz art. 210 § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują kwotę 100 zł uiszczonego wpisu sądowego.