IV SAB/Wa 289/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie Sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (sprawozdawca) Sędzia WSA Michał Sułkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca 1) stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku G. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G. dotyczącego udzielenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla A.M.; 2) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz G. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

G. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wojewody M. w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie A.M. zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2025 poz. 1691; dalej: K.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniesiono o: 1. zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r., poz. 143; dalej: "P.p.s.a.") od organu sumy pieniężnej w wysokości 5000 złotych; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżąca podniosła, że w dniu 27 sierpnia 2025 r. do Wojewody M. wpłynął wniosek o udzielenie A.M. zezwolenia na pracę na terytorium RP, przez co nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie. Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku – w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 K.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W jego ocenie skala zaniedbań, sposób prowadzenia postępowania oraz całkowite zignorowanie obowiązków wynikających z art. 35 i 36 K.p.a. świadczą o braku jakiejkolwiek staranności w realizacji ustawowego obowiązku wydania decyzji w rozsądnym terminie. Takie zachowanie organu nie mieści się w granicach dopuszczalnej zwłoki, ale stanowi oczywistą i niebudzącą wątpliwości sprzeczność z zasadami praworządności oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.) i stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 27 sierpnia 2025 r. za pośrednictwem systemu [...].gov.pl wpłynął wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca A.M., na stanowisku magazynier, na okres ważności od 30 września 2025 r. do 29 września 2026 r. W dniu 8 października 2025 r. wpłynęła korekta wniosku, do której skarżąca załączyła dodatkowe dokumenty. Jednocześnie skarżąca zmieniła okres, na jaki podmiot powierzający powierzy pracę cudzoziemcowi oraz dane dotyczące pracodawcy użytkownika. W dniu 19 stycznia 2026 r. wpłynęła kolejna korekta podania, w której skarżąca ponownie zmieniła okres, na jaki podmiot powierzający powierzy pracę cudzoziemcowi oraz najniższe wynagrodzenie, jakie będzie otrzymywać cudzoziemiec na danym stanowisku. Z uwagi na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego pod względem spełnienia przez pracodawcę przesłanek wydania zezwolenia na pracę, w tym pod kątem dopełniania obowiązków związanych z prowadzeniem działalności oraz powierzaniem pracy innym osobom przez podmiot powierzający pracę cudzoziemcowi w dniu 27 stycznia 2026 r. na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. organ wezwał stronę do przedstawienia w terminie 14 dni od daty odebrania pisma szeregu dokumentów. W dniu 22 stycznia 2026 r. do Wojewody M. za pośrednictwem ePUAP wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu. W dniu 12 lutego 2026 r. wpłynęła korekta podania z załączoną dokumentacją. Wojewoda podniósł, że podejmuje wszelkie możliwe działania służące jak najszybszemu załatwieniu sprawy. Załatwienie sprawy w jak najszybszym możliwym terminie nie może naruszać obowiązku organu realizowania sprawy zgodnie z kolejnością wpływu, w myśl przepisu art. 8 § 1 K.p.a., zaznaczono także, że skarżącej nie dotyczył okoliczności wskazach w art. 27 pkt 1-2 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025, poz. 621), w związku z czym organ nie miał podstaw do rozpatrzenia sprawy poza kolejnością. Znaczna ilość prowadzonych w tym czasie postępowań, wzrost wpływającej korespondencji oraz pism procesowych w postaci m.in. odwołań od wydanych rozstrzygnięć, wniosków o zmianę wydanej decyzji, zmiany w przepisach prawnych dotyczących zezwoleń na pracę cudzoziemców i wiążący się nimi wzrost wezwań do uzupełnienia braków formalnych oraz materialnych wniosków, niedostosowania systemów teleinformatycznych, za które odpowiada minister właściwy ds. pracy, przerwy w ich działaniu, spowodowały opóźnienia w rozpatrywaniu spraw. Wskazane okoliczności powodują po stronie organu konieczność przedsięwzięcia wielu dodatkowych i czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego na merytoryczne rozpoznawanie nowych podań o wydanie zezwolenia na pracę (m.in. związanych z analizą wpływającej korespondencji, udzielenia odpowiedzi, przekazaniem odwołań do właściwego Ministra, sporządzaniem odpowiedzi na pisma). Złożenie przedmiotowej skargi na bezczynność organu ma zatem na celu, w ocenie organu, jedynie wymuszenie na organie administracji podjęcia w sprawie działań poza kolejnością wpływu, a w konsekwencji procedowania wniosków, kosztem innych pracodawców. Organ wskazał, że nie ma podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej. Jako uzasadnienie wniosku w tym zakresie skarżąca nie wykazał żadnej straty, a jedynie wskazała, że: "w wyniku bezczynności organu administracji ponosi realne straty w postaci braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej". Ponadto, niezasadny jest również wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego. W przypadku uwzględnienia skargi skarżącej organ wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącej lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wskazano, że pełnomocnik skarżącej w samym styczniu 2026 r. wniósł ponad 300 skarg skierowanych do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na prace cudzoziemców. Wszystkie skargi są analogicznej treści, a cześć z nich dotyczy spraw zakończonych wydaniem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 206 P.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Pismem z 28 kwietnia 2026 r. organ poinformował, że decyzją z 19 marca 2026 r. Wojewoda udzielił A.M. zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd w składzie orzekającym rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenia postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a., w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie, uregulowane przepisami K.p.a., pozostaje w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Oznacza to, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a., a przewlekłość postępowania związana jest z prowadzeniem postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencją zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. oraz przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że 27 sierpnia 2025 r. za pośrednictwem systemu [...].gov.pl wpłynął wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca A.M., na stanowisko magazynier, na okres ważności od 30 września 2025 r. do 29 września 2026 r. W dniu 8 października 2025 r. wpłynęła korekta wniosku, do której skarżąca załączyła dodatkowe dokumenty. W dniu 19 stycznia 2026 r. wpłynęła kolejna korekta podania, w której skarżąca ponownie zmieniła okres, na jaki podmiot powierzający powierzy pracę cudzoziemcowi oraz najniższe wynagrodzenie, jakie będzie otrzymywać cudzoziemiec na danym stanowisku. W dniu 22 stycznia 2026 r. do Wojewody M. wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu. Wojewoda M. w dniu 27 stycznia 2026 r. wezwał skarżącą na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. do nadesłania szeregu dokumentów. W dniu 12 lutego 2026 r. wpłynęła korekta podania z załączoną dokumentacją. Decyzją z 19 marca 2026 r. Wojewoda M. udzielił A.M. zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności, ponieważ nie została ona załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. W szczególności niczym nieusprawiedliwione było niepodejmowanie żadnych czynności w sprawie w okresie od 27 sierpnia 2025 r. (data wpływu wniosku) do dnia 27 stycznia 2026 r. (data wezwania skarżącej do nadesłania dodatkowych dokumentów). Zwlekanie przez Wojewodę z podejmowaniem czynności w postępowaniu przez ok. 5 miesiący, w sytuacji gdy zasadą powinno być załatwienie sprawy w ciągu miesiąca, stanowi naruszenia art. 35 § 3 K.p.a. Natomiast wydanie decyzji w sprawie nastąpiło dopiero po upływie blisko 7 miesięcy od wpływu wniosku, po wniesieniu skargi na bezczynność. Zdaniem Sądu, argumentacja przytoczona przez organ w odpowiedzi na skargę nie może stanowić usprawiedliwienia w zakresie czasu oczekiwania na wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w załatwieniu sprawy, nawet jeśli poczynione zostały działania reorganizacyjne dla poprawy sytuacji. Ta okoliczność nie stanowi przesłanki wyłączającej stwierdzenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest zasada szybkości postępowania. W zakresie oceny wystąpienia w tej sprawie bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez organ administracji, tego rodzaju argumenty nie mogły być wystarczające. Przedstawiona przez organ argumentacja nie może też być sposobem na uniknięcie odpowiedzialności, za nieefektywne prowadzenie postępowania. Ma ona natomiast znaczenie przy ocenie charakteru bezczynności: czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy bez tego szczególnego charakteru. W przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku – jak miało to miejsce w tej sprawie - w razie uznania skargi na bezczynność za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16 - CBOSA). Z tego względu orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Sąd uznał równocześnie, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (kiedy taka sytuacja ma miejsce). Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Okres oczekiwania na załatwienie tej sprawy wiązał się z koniecznością weryfikacji licznych wniosków o wydanie zezwoleń, co w konsekwencji daje podstawy do oceny, że bezczynność w tej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu nie wynikała, zdaniem Sądu, z jego złej woli i nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych przepisami prawa. Czas oczekiwania na załatwienie sprawy przez organ wynosił blisko 7 miesięcy, a w tym czasie organ podejmował czynności mające na celu załatwienia sprawy, tyle że w znacznych odstępach czasowych. Ponadto organ wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Z uwagi na powyższe Sąd nie znalazł wystarczających podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej i na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w tym zakresie (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 i art. 206 P.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). W orzecznictwie podkreśla się, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 P.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły między innymi następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą, a jej pełnomocnikiem (zob. postanowienia NSA z: 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16; 15 września 2020 r., sygn. akt I GZ 198/20; 25 września 2020 r., sygn. akt I GZ 240/20, a także wyroki NSA z: 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16; 9 lutego 2021 r., sygn. akt II GZ 9/21). W orzecznictwie wyrażono pogląd, zgodnie z którym wielość analogicznych spraw, prowadzonych przez tego samego pełnomocnika daje podstawę do miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika na podstawie art. 206 P.p.s.a. i wskazano, że tożsamy przedmiot spraw może być uzasadnionym powodem odstąpienia od zasądzenia pełnego zwrotu kosztów postępowania w części dotyczącej wynagrodzenia pełnomocnika (zob. postanowienia NSA z: 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I GZ 502/18; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OZ 10/22; 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OZ 418/22; 13 stycznia 2026 r., II OZ 1990/25). Sąd za właściwe uznał w tej sprawie miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej, gdyż kwota ta jest adekwatna do nakładu pracy pełnomocnika w tej sprawie, biorąc pod uwagę, że ten sam profesjonalny pełnomocnik reprezentuje skarżącą w analogicznych postępowaniach dotyczących bezczynności organu w sprawach dotyczących bezczynności w zakresie udzielenia zezwolenia na pracę dla cudzoziemca. Wpisuje się to w "uzasadniony przypadek" miarkowania kosztów postępowania, o jakim mowa w art. 206 P.p.s.a. Złożenie przez tego samego pełnomocnika kilkudziesięciu skarg o bardzo zbliżonej treści, tożsamych zarzutach i argumentacji, w sprawach o bliźniaczo podobnym stanie faktycznym i prawnym, różniącym się w aspektach nieznaczących, pozwalało istotnie zmniejszyć nakład pracy tegoż pełnomocnika konieczny dla wywiedzenia skarg opartych o jednobrzmiącą argumentację, a to uzasadniało miarkowanie kosztów postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.149 § 1 pkt 1, art.149 § 1a, art. 151, art. 200 i 206 P.p.s.a.