IV SAB/Wa 123/17

Dnia 9 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. M. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku H. M. z dnia [...] lutego 2014r. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości [...] przez J. B. i G. J. właścicieli działki nr [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...], o której mowa w pkt II wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w kwocie 500 zł (pięćset złotych); V. przyznaje od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej H. M. sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pięćset złotych).

I. Pismem z dnia 17 grudnia 2015 r., uzupełnionym pismem pełnomocnika z urzędu z dnia 8 maja 2017 r., H. M. (dalej "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") skargę na bezczynność Wójta Gminy C.(dalej także "Wójta") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 3 lutego 2014 r. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości A. przez J. B. i G. J. właścicieli działki nr [...]. W skardze oraz we w/w piśmie uzupełniającym podniesiono, że: - prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1630/14, uchylone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej także "SKO") z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania ze wskazanego na wstępie wniosku skarżącej z dnia 3 lutego 2014 r., - pomimo upływu terminów na rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakreślonych w art.35 k.p.a., Wójt nie rozpatrzył wniosku z dnia 3 lutego 2014 r. ponownie, pozostając w tym zakresie w bezczynności. II. Odpowiadając na skargę w piśmie z dnia 11 stycznia 2016 r., Wójt wniósł o jej oddalenie, wskazując w szczególności, co następuje: - akta sprawy przekazał SKO przy piśmie z dnia [...] marca 2014 r. znak [...], przekazującym temu organowi zażalenie skarżącej na postanowienie Wójta z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], - w dniu 23 kwietnia 2015 r. do Wójta wpłynęło pismo SKO znak [...], przekazujące prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1630/14, - w w/w piśmie poinformowano Wójta, że akta sprawy pozostawiono w Sądzie na potrzeby postępowania sądowego, toczącego się pod sygnaturą akt IV SA/Wa 144/14 i że akta te zostaną zwrócone Wójtowi po ich wykorzystaniu, - do dnia sporządzania odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie akta te nie zostały jednakże zwrócone, co uniemożliwiło organowi ponowne rozpatrzenie wniosku skarżącej z dnia 3 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art.119 pkt 4 w zw. z art.120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przesłanką dopuszczalności wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu jest uprzednie wniesienie przez stronę zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a., albowiem jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, publ. LEX). Przesłanka ta została spełniona w niniejszej sprawie, albowiem pismem z dnia 10 września 2015 r. skarżąca przewidziane prawem zażalenie wniosła (aczkolwiek nieściśle oznaczone jako "monit"), co ostatecznie przesądził Naczelny Sąd Administracyjnym postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 668/17, uchylającym postanowienie tut. Sądu z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 51/16, odrzucające skargę skarżącej. IV. Kontrola sprawności postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 3 lutego 2014 r., do przeprowadzenia którego to postępowania Wójt był zobowiązany w następstwie uprawomocnienia się wyroku tut. Sądu z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1630/14, prowadzi do następujących wniosków: 1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. 2. Z akt sprawy wynika, że odpis prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 8 stycznia 2014 r. został przekazany Wójtowi przez SKO przy piśmie z dnia 20 kwietnia 2015 r. (pismo to wpłynęło do Wójta w dniu 23 kwietnia 2015 r.). W piśmie tym SKO poinformowało również Wójta, że akta administracyjne zostaną zwrócone Wójtowi dopiero po ich wykorzystaniu w postępowaniu sądowym, toczącym się przed tut. Sądem w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1474/14. W ocenie Wójta okoliczność ta, tj. pozostawania akt sprawy w tut. Sądzie zwalniała organ od obowiązku procedowania w sprawie (do czasu otrzymania akt). Stanowiska takiego zaakceptować nie można. Trafnie bowiem wskazano w wyroku WSA w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 105/13, opubl. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, iż: "W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, według którego bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął odpowiedniej czynności. Dla zwolnienia się z zarzutu bezczynności nie jest zatem wystarczające ustalenie, że podjęto działanie, ale jego efektem musi być stosowny akt lub czynność odpowiadająca żądaniu strony, znajdujące oparcie w podstawie prawnej do określonego zachowania się organu. Oczywiste jest, że rozważając kwestię wznowienia postępowania organ musi dysponować aktami sprawy. Jednak stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, według którego brak akt sprawy wyklucza pozostawanie w bezczynności nie może być uznane za poprawne. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. O ile organ ma załatwić sprawę i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 lub wyznaczonym zgodnie z art. 36, pozostaje w bezczynności. (wyrok z dnia 10 listopada 2009 r. I OSK 155/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Słusznie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że to do zadań organu należy zapewnienie sobie albo samych akt, albo ich kopii w sytuacji konieczności przekazania akt innemu organowi. Bierna oczekiwanie na ich zwrot jest zatem bezczynnością (tak w postanowieniu z dnia 20 marca 2013 r. II OSK 552/13 i wyroku z dnia 9 listopada 2007 r. I OSK 1533/06, por. także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 21 listopada 2006 r. I SAB/Wa 146/06 i 17 listopada 2006 I SAB/Wa 119/06 wszystkie opubl. w CBOSA). Jak się uważa, organ może bowiem zwrócić się do sądu o udostępnienie akt czy w razie braku możliwości ich wypożyczenia mógł przejrzeć je w Sądzie, dokonać potwierdzenia posiadanych kserokopii oraz ewentualnie wystąpić o wydanie stosownych kserokopii z akt sprawy.". W świetle powyższego uznać należy, że pomiędzy 24 czerwca 2015 r. (dzień następny po upływie najdłuższego, tj. dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy, przewidzianego w art.35 § 2 k.p.a., a liczonego od dnia 23 kwietnia 2015 r., w którym to dniu Wójt otrzymał pismo SKO z dnia 20 kwietnia 2015 r.) a dniem wyrokowania w sprawie przez Sąd (9 czerwca 2017 r.) Wójt pozostawał w bezczynności, obejmującej ponad 23 miesiące, nieusuniętej do dnia wyrokowania. W obliczu w/w okoliczności Sąd zastosował wobec organu następujące środki dyscyplinujące: - na zasadzie art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wójta do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 3 lutego 2014 r. (pkt I wyroku), - na zasadzie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynności Wójta (pkt II wyroku), - na zasadzie art.149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku), - na zasadzie art.149 § 2 p.p.s.a., wymierzył Wójtowi grzywnę, jak też przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną (pkt IV i V wyroku). Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a.