IV SAB/Po 91/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w przedmiocie wyjaśnienia decyzji 1. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. do załatwienia wniosku z dnia [...].11.2019r. 2. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Dnia [...] czerwca 2020 r. J. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: PINB lub organ) w sprawie zainicjowanej wnioskiem z [...] listopada 2019 r. o wyjaśnienie decyzji PINB z [...] lutego 2016 r. nr [...] nakazującej J. N. i A. N. wykonanie poniżej wskazanych robót budowlanych w celu doprowadzenia muru z cegły klinkierowej o długości ok. 7,10 m posadowionego na działce przy ul. [...] (dz. nr [...]) w L. do stanu zgodnego z prawem, polegających na: 1. wykonaniu dodatkowej wspornikowej ścianki żelbetowej pomiędzy pilastrami, na całej długości przedmiotowego muru ogrodzeniowego (od ul. [...], aż do istniejącego budynku gospodarczego w głębi podwórza); ściankę należy wykonać do wysokości minimum równej rzędnej powierzchni terenu przy murze od strony działki nr [...], natomiast posadowić na głębokości poniżej przemarzania, lecz nie płycej niż obliczeniowa głębokość minimalna zakotwienia ścianki wspornikowej; ściankę należy wykonać o grubości minimalnej ok. 24 cm (licząc na wysokości ławy fundamentowej) tzn. mieszankę betonową należy ułożyć od lica pilastrów z klinkierem do lica istniejącego muru pomiędzy pilastrami, 2. wykonaniu zbrojenia ścianki, które należy połączyć poprzez pręty wklejane ze ścianą budynku gospodarczego; poniżej poziomu terenu ściankę należy wykonywać odcinkowo wykopami o długości nie większej niż 1m; na czas prowadzenia robót ziemnych i fundamentowych na potrzeby wykonania podziemnej części ściany oporowej zaleca się obniżenie poziomu terenu po stronie działki nr [...] co zagwarantuje bezpieczeństwo prowadzenia robót; podstawą do wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem żelbetowej ściany oporowej powinien być projekt naprawy opracowany przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia budowlane, 3. dodatkowym wykonaniu tynku cementowego oraz izolacji przeciwwilgociowej pionowej na podziemnej części muru z pustaków szczelinowych; izolację należy wyprowadzić około 30 cm ponad powierzchnię terenu. Skarżący wniósł o : - zobowiązanie organu do wydania postanowienia w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszenie prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wys. [...] zł, a w przypadku nieprzyznania takiej sumy, wymierzenie organowi grzywny, - zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wyjaśnił, że [...] listopada 2019 r. (data wpływu: [...].11.2019r.) zwrócił się do PINB z wnioskiem o wyjaśnienie ww. decyzji tego organu z [...] lutego 2016 r. Zaznaczył, że posiadał uzasadnione - jego zdaniem - wątpliwości, w jaki sposób należy doprowadzić przedmiotowy mur do stanu zgodnego z prawem, skoro nie ma przepisów techniczno-budowlanych dla tego typu obiektów. Dodał, że w decyzji tej nie wskazano przepisów prawa, których nie spełnia przedmiotowy mur. Wyjaśnienie tej kwestii jest istotne w kontekście nałożonego obowiązku opracowania projektu naprawy, późniejszego odbioru robót budowlanych oraz potrzeby uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skarżącego niezbędne było więc sprecyzowanie, co w sprawie oznacza określenie "prawo". Podał, że we wniosku poprosił również o wyjaśnienie powodu sprzeczności sentencji decyzji z jej uzasadnieniem, bowiem rozbieżności w tym zakresie uniemożliwiają doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Nadto podkreślił, że w związku z brakiem odpowiedzi PINB pismem z [...] kwietnia 2020 r. wniósł do W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) skargę na działanie PINB, które spełniło wymogi ponaglenia określonego w art. 37 K.p.a. WWINB pismem z [...] maja 2020 r. stwierdził bezczynność PINB. Skarżący stwierdził, iż wedle jego wiedzy do dnia wniesienia skargi PINB nie wydał postanowienia wyjaśniającego treść decyzji organu. W związku zaś z tym, że wyjaśnienie własnej decyzji nie wymaga postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie. PINB naruszył więc art. 35 K.p.a. Skarżący żądając przyznania od PINB sumy pieniężnej wskazał, że będzie miało to charakter prewencyjny tj. zapobiegający naruszaniu przez ten organ prawa w przyszłości oraz będzie stanowiło dla niego rodzaj rekompensaty z powodu poczucia krzywdy, niesprawiedliwości, bezradności, spowodowanych długotrwałym uchylaniem się organu przed wydaniem postanowienia wyjaśniającego decyzję. PINB nie poinformował bowiem o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie określił nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi PINB wniósł o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o umorzenie postępowania i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Wyjaśniono, że skarżący w odpowiedzi na upomnienie z [...] października 2019 r. skierował wniosek z [...] listopada 2019 r. "o wyjaśnienie, w jaki sposób należałoby wykonać obowiązki wynikające z decyzji PINB z [...] lutego 2016 r. wskazując, że decyzja jest sprzeczna – co innego wynika z jej sentencji i co innego wynika z uzasadnienia. Sama sentencja też nie jest spójna." Zdaniem PINB skarżący nie wskazał na niezrozumiałość treści decyzji, która możliwa byłaby do wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 K.p.a. Merytoryczną treścią wniosku jest zatem zarzut co do niespójności lub sprzeczności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji organu z [...] lutego 2016 r. oraz w ramach samej sentencji decyzji. Kwestia ta nie może zaś być rozpatrzona w trybie art. 113 § 2 K.p.a., ponieważ nie sprowadza się do wyjaśnienia treści decyzji, a do oceny prawidłowości jej wydania, która stosownie do przepisów K.p.a. prowadzona może być wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego lub w trybie postępowania nadzwyczajnego. Zdaniem PINB sentencja decyzji precyzyjnie określa zakres obowiązków i sposób ich wykonania. Zawiera zalecenia wynikające z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Nakaz zaś przedłożenia tejże ekspertyzy przez J. N. i A. N. został nałożony postanowieniem PINB z [...] stycznia 2013 r., utrzymanym w mocy postanowieniem WWINB z [...] marca 2013 r. Organ wskazał, że język techniczny sentencji decyzji nie powinien stanowić przeszkody do zrozumienia treści nałożonego obowiązku, ponieważ wnioskodawca działa przez pełnomocnika posiadającego uprawnienia budowlane, a zatem w założeniu dysponuje wiedzą niezbędną do zrozumienia treści decyzji. Reasumując PINB uznał, że twierdzenia skarżącego są w istocie polemiką z zarzutami, które winny ewentualnie stanowić podstawę wszczęcia postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych celem wzruszenia ostatecznej decyzji z [...] lutego 2016 r. Organ wyjaśnił, że decyzja ta była przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności oraz postępowania wznowieniowego i w związku z tym analiza pisma skarżącego z [...] listopada 2019 r. pozwoliła organowi przyjąć, że nie stanowiło ono wniosek o wyjaśnienie treści decyzji. Organ zaznaczył również, że skarżący przed wniesieniem skargi nie złożył ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a., gdyż za takie nie można uznać jego skarg z [...] i [...] kwietnia 2019 r. WWINB rozpoznał je w trybie skargowym na podstawie art. 237 § 3 K.p.a. Powyższe stanowi wystarczającą podstawę do uznania skargi za niedopuszczalną. Wyjaśnił równocześnie, że postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmówił skarżącemu z ww. przyczyn wyjaśnienia treści własnej decyzji z [...] lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą wówczas być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy zaznaczyć, że w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. uchwała NSA z [...] czerwca 2020 r., II OPS [...], wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący upatruje bezczynności PINB w nierozpoznaniu jego wniosku z [...] listopada 2019 r. o wyjaśnienie decyzji PINB z [...] lutego 2016 r. nr [...] nakazującej J. N. i A. N. wykonanie poniżej wskazanych robót budowlanych w celu doprowadzenia muru z cegły klinkierowej o długości ok. 7,10 m posadowionego na działce przy ul. [...] (dz. nr [...]) w L. do stanu zgodnego z prawem. Organ w odpowiedzi na skargę stanął na stanowisku, że ów wniosek nie zainicjował postępowania o wyjaśnienie wydanej przezeń ww. decyzji z [...] lutego 2016 r., a jedynie stanowił merytoryczną polemikę z treścią decyzji (zarzut co do niespójności lub sprzeczności pomiędzy jej sentencją a uzasadnieniem). Aby móc dokonać oceny, czy PINB dopuścił się bezczynności, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, czy organ zobowiązany był do działania tj. wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. na skutek ww. wniosku J. N. z [...] listopada 2019 r. W ocenie Sądu ów wniosek – zgodnie z twierdzeniem skarżącego – stanowił wniosek o wyjaśnienie decyzji PINB z [...] lutego 2016 r. inicjujący postępowanie, o którym mowa w art. 113 § 2 k.p.a. o wyjaśnienie w drodze postanowienia co do treści decyzji. Przypomnienia wymaga, że skarżący złożył pismo z [...] listopada 2019 r. w trakcie postępowania egzekucyjnego, którego celem było wykonanie przez niego oraz przez A. N. (jako zobowiązanych) obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji PINB z [...] lutego 2016 r. w celu doprowadzenia muru z cegły klinkierowej o długości ok. 7,10 m posadowionego na działce przy ul. [...] (dz. nr [...]) w L. do stanu zgodnego z prawem. W piśmie tym, poza wskazaną przez organ polemiką z treścią tej decyzji, a także odniesieniem się do upomnienia z [...] października 2019 r. wzywającego do wykonania robót budowlanych, J. N. zwrócił się m.in. "o wyjaśnienie, w jaki sposób należy doprowadzić przedmiotowy mur do zgodności z prawem, skoro nie ma przepisów techniczno-budowlanych dla tego typu murów, co jest istotne w kontekście nałożonego obowiązku opracowania projektu naprawy, późniejszego odbioru muru oraz potrzeby uzyskania pozwolenia na użytkowanie". Dalej skarżący zwrócił się "o wyjaśnienie, w jaki sposób należałoby wykonać obowiązki wynikające z decyzji PINB z [...] lutego 2016 r.". Zdaniem skarżącego "Decyzja jest bowiem sprzeczna – co innego wynika z jej sentencji i co innego wynika z uzasadnienia. Sama sentencja też nie jest spójna." Stanowisko to J. N. uargumentował. W ocenie Sądu z powyższego jasno wynika, że J. N. formułując wniosek z [...] listopada 2019 r. zmierzał m.in. do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji PINB z [...] lutego 2016 r., z uwagi na konieczność wykonania określonego w niej obowiązku. Skarżący jest jednym z dwojga adresatów tej decyzji, a więc w procedurze egzekucji administracyjnej – jednym z zobowiązanych do wykonania obowiązku niepieniężnego polegającego na doprowadzeniu rzeczonego muru do stanu zgodnego z prawem. Wobec doręczenia mu upomnienia z [...] października 2019 r., mógł z uwagi na treść art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), spodziewać się wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. Powołany przepis stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel (w tym wypadku PINB), po upływie terminu wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. J. N. kierując więc [...] listopada 2019 r. pismo do PINB wiedząc, że niebawem może zostać wszczęte postępowanie egzekucyjne, zażądał od organu wyjaśnienia treści decyzji, wskazując, że żąda wyjaśnienia, w jaki sposób ma wykonać obowiązki zeń wynikające. Wniosek ten należało zatem zakwalifikować jako wniesiony na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Przepis art. 113 § 2 k.p.a. określa, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem orzeczenia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, która może zawierać w odczuciu strony niejasności interpretacyjne. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z [...] stycznia 2019 r., sygn. II GSK [...]). Przedmiotem wyjaśnienia mogą być w szczególności niejednoznaczne lub niejasne sformułowania zawarte w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji, które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia (NSA w wyroku z [...] czerwca 2018 r., sygn. II OSK [...]). Mając powyższe na względzie, z całą pewnością należy uznać, że intencją J. N., bez względu na słuszność żądania (nie jest to przedmiotem oceny w niniejszej sprawie), było zwrócenie się do PINB jako organu, który wydał decyzję z [...] lutego 2016 r., a skarżący był jednym z jej adresatów, o wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści. Jasno sformułował on swe żądanie wyjaśnienia, w jaki sposób ma wykonać nałożone przez PINB obowiązku, zwracając uwagę na brak przepisów techniczno-budowlanych regulujących tę kwestię. W związku z powyższym oraz biorąc pod uwagę, że na postanowienie w przedmiocie wyjaśnienia decyzji, zgodnie z art. 113 § 3 k.p.a. służy zażalenie, należało uznać, że skarga na bezczynność PINB w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Dotyczy ona bowiem bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zanim Sąd przejdzie jednak do oceny meritum sprawy, a więc do zbadania, czy organ pozostawał w bezczynności i jaki ona miała charakter, stwierdzić należy, że skarżący przed wniesieniem skargi spełnił wymóg poprzedzenia skargi ponagleniem skierowanym w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu z treści pisma J. N. z [...] kwietnia 2019 r. zatytułowanego "zażalenie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]" , a także sposobu jego rozpatrzenia przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi – z [...].05.2020 r.) wynika, że skarżący m.in. skarży się do organu wyższego stopnia na niezałatwienie jego wniosku z [...] listopada 2019 r. zawierającego żądanie wyjaśnienia treści decyzji PINB z [...] lutego 2016 r. Co więcej, organ wyższego stopnia w zawiadomieniu o załatwieniu sprawy zainicjowanej powyższym pismem z [...] kwietnia 2019 r. zaznaczył, że od otrzymania przez PINB pierwszego wniosku z [...] listopada 2019 r. o wyjaśnienie, w jaki sposób należy wykonać obowiązku nałożone decyzją z [...] lutego 2016 r. PINB nie ustosunkował się do niego w żaden sposób, to należy uznać, że pozostawał bezczynny. W świetle powyższego Sąd uznał, że owo "zażalenie..." J. N. należy uznać za ponaglenie, a tym samym skarżący wypełnił wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. Przechodząc do oceny, czy PINB dopuścił się bezczynności wyjaśnienia wymaga, iż pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W myśl ogólnej reguły określonej w art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Jednakże, jak stanowi art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy czym zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Przepisy regulujące terminy, w których organy administracji publicznej powinny załatwiać sprawy administracyjne stanowią emanację zasady szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Ów przepis w § 1 określa, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. Należy mieć również pamiętać, że na organach administracji publicznej w przypadku zwłoki ciążą określone obowiązki. Przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Reasumując, Sąd oceniając, czy w sprawie zachodzi bezczynność organu, ma więc obowiązek zbadać nie tylko, czy doszło do przekroczenia terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 k.p.a., ale również – jeżeli organ stosował się do dyspozycji normy określonej w art. 36 k.p.a. – czy organ zachował dodatkowy termin wskazany stronie na załatwienie sprawy, po dopuszczeniu się zwłoki i wyjaśnieniu jej przyczyn. Na tym tle normatywnym w pierwszej kolejności należało ocenić kwestię zarzucanej organowi bezczynności, tj. kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu wniosek skarżącego o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji złożony w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i powinien był zostać rozpoznany - zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. - bez zbędnej zwłoki. Nie inicjował on bowiem nowego postępowania administracyjnego, które wymagałoby zebrania dowodów, wyjaśnienia okoliczności sprawy, a także umożliwienia stronom wypowiedzenia się, czy złożenia wniosków przed wydaniem rozstrzygnięcia. Przedmiotem postanowienia wydawanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest bowiem wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Pole działania organu jest więc ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Gliwicach z [...] czerwca 2020 r., sygn. II SA/Gl [...]). Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że PINB, po otrzymaniu pisma J. N. z [...] listopada 2019 r. nie podjął żadnych działań zmierzających do jego rozpatrzenia, aż do czasu wydania w dniu [...] lipca 2020 r. na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. postanowienia o odmowie wyjaśnienia wątpliwości co do treści własnej decyzji z [...] lutego 2016 r. W okresie tym organ nie zastosował się również do wymogu zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i podania przyczyny zwłoki wraz ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). W tym miejscu zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842; zwanej dalej: ustawa COVID-19) – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu choroby zakaźnej zwanej COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r. Zwrócić należy również jeszcze uwagę na przepis art. 15zzs ust. 10 ustawy COVID-19, w którym wyraźnie przesądzono, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postępowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Na uwagę zasługuje, ze art. 15zzs ustawy COVID1-9 został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875; ), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r. W związku z powyższym za ww. okres tj. od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. nie można skutecznie stawiać organowi zarzutu bezczynności. Niemniej mimo zawieszenia biegu terminów, wynikającego z ww. opisanych regulacji, stwierdzić należy, iż w okresie od [...] listopada 2019 r. (wpływ do PINB wniosku z [...].11.2019r.) do [...] marca i następnie od [...] maja do [...] lipca 2020 r. PINB pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z [...] listopada 2019r. PINB w tych okresach nie podjął żadnych czynności w sprawie wyjaśnienia własnej decyzji z [...] lutego 2016 r., jak należy uznać, z uwagi na przekonanie, że tak wniosek J. N. z [...] listopada 2019 r., jak i późniejsza liczna korespondencja (pisma [...].01.2020 r., [...].01.2020 r., [...].02.2020 r., [...], [...] i [...].04.2020 r., z [...]-[...], [...] i [...].06.2020 r.) odnosiły się do prowadzonego przez ten sam organ, tyle, że występujący w roli organu egzekucyjnego, postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania obowiązku określonego właśnie w decyzji z [...] lutego 2016 r. albo do ewentualnego wzruszenia tej decyzji w jednym z nadzwyczajnych trybów (np. wygaśnięcia). W związku z powyższym należało - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdzić, że PINB dopuścił się bezczynności (pkt 2. sentencji wyroku), lecz z wyżej przedstawionych powodów nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 3. sentencji wyroku). Oceniając bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z [...].03.2013 r., II OSK [...]; a także wyroki WSA: z [...].04.2014 r., II SAB/Wr [...]; z [...].10.2013 r., II SAB/Po [...]; z [...].03.2015 r., IV SAB/Po [...]). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie PINB mógł mieć uzasadnione wątpliwości nie tylko co do zakresu wniosku J. N. z [...] listopada 2019 r. i zawartego w nim m.in. żądania wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji organu z [...] lutego 2016 r., tym bardziej, że skarżący nie ponowił tegoż żądania w dalszych pismach kierowanych do PINB, ale i wziął pod uwagę, że prawomocnie i ostatecznie zakończyła się sprawa administracyjna dotycząca doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem muru z cegły klinkierowej na działce przy ul. [...] (dz. nr [...]) w L., jak i późniejsze oba postępowania nadzwyczajne - o stwierdzenie nieważności ww. decyzji (wyrok NSA z [...] czerwca 2019 r.) i jej uchylenie w wyniku wznowienia postępowania (wyrok WSA w Warszawie z [...] września 2019 r., sygn. VII SA/Wa [...]). W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zwłoka organu w załatwieniu sprawy nie miała charakteru intencjonalnego, ani tym bardziej nie stanowiła rażącego naruszenie prawa, zwłaszcza, że PINB na każde z licznych pism skarżącego odpowiadał (por. akta sprawy IV SAB/Po [...] i IV SA/Po [...] – częściowo wspólne akta administracyjne). Z uwagi na fakt, że po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie PINB postanowieniem z [...] lipca 2020 r. załatwił wniosek strony o wyjaśnienie decyzji z [...] lutego 2016 r., Sąd zobligowany był na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdzić, że w zakresie zobowiązywania organu do wydania w określonym terminie aktu, postępowanie stało się bezprzedmiotowe (pkt 1. sentencji wyroku). Równocześnie Sąd nie znalazł powodów, by przyznać stronie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. żądaną sumę pieniężną w kwocie [...]zł, jak i wymierzenia organowi grzywny. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z [...] listopada 2020 r., sygn. II OSK [...]). W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził zaś, by zwłoka organu w załatwieniu sprawy była zamierzonym i rażącym zaniechaniem, a jedynie wynikiem nieprawidłowego odczytania wniosku strony inicjującego postępowanie o wyjaśnienie ostatecznej decyzji administracyjnej, w kontekście zarówno trwającego postępowania egzekucyjnego, jak i zakończonych postępowań nadzwyczajnych zmierzających do wzruszenia ww. decyzji. Jednocześnie Sąd pragnie zaznaczyć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia dla strony, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (por. wyrok NSA z [...] sierpnia 2020 r., sygn. I OSK [...]). Takiego uzasadnienia w skardze J. N. zabrakło. Samo wskazanie, że skarżący ma poczucie krzywdy, niesprawiedliwości, bezradności, spowodowanych długotrwałym uchylaniem się organu przed wydaniem postanowienia wyjaśniającego decyzję, Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy uznał za niewystarczające. Zważywszy zaś na stwierdzenie, że zaniechanie organu nie miało charakteru intencjonalnego, zamierzonego, Sąd uznał za niecelowe wymierzenie mu grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ów środek jako dyscyplinująco-represyjny powinien być stosowany z należytą rozwagą, w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałej części oddalił skargę, o czym orzeczono w pkt 4. sentencji wyroku. Na podstawie zaś art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, jako kwoty uiszczonego wpisu od skargi (pkt 5. sentencji wyroku).