IV SAB/Po 66/20

[...] IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi I. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do podjęcia zawieszonego postępowania; 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 5. w pozostałej części skargę oddala; 6. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej I. W. kwotę [...]zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I. W. (dalej również jako: Skarżąca) wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Żądaniem skargi objęto: - uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ppsa, - uwzględnienie skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu) w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), - stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa), - stwierdzenie, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa), - przyznanie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2 ppsa) - zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] PINB w K. zawiesił z urzędu postępowanie wznowieniowe do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. rozpatrzenia przez Wojewodę W. sprawy wniosku I. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Pełnomocnik Skarżącej wskazał, że zagadnienie wstępne zostało zakończone decyzją ostateczną i prawomocną dnia [...] listopada 2015 r., od tego czasu minęły 4 lata a PINB w K. nie podjął zawieszonego postępowania. W odpowiedzi na skargę PINB w K. wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] na żądanie I. W. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie "czy roboty budowlane budynku mieszkalnego na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w K. są wykonywane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia ". Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] PINB w K. zawiesił z urzędu postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzja ostateczną nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. rozpatrzenia przez Wojewodę W. sprawy wniosku I. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Dalej wskazano, że podaniem z dnia [...] maja 2017 r. I. W. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności użytkowania budynku mieszkalnego w K. przy ul. [...] na działce nr [...]. Postępowanie w tej sprawie prowadzono pod sygn. nr [...] Na skutek wniesionego w tej sprawie zażalenia akta sprawy nr [...] jako materiał dowodowego zostały przekazanego organowi II instancji. PINB w K. wyjaśnił, że nie dysponuje aktami sprawy nr [...] bowiem całość została przekazana do WWINB, a akta nie zostały zwrócone do PINB w K.. Wnosząc o oddalenie skargi PINB w K. wyjaśnił, że obecny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie dysponował dostateczną wiedzą o zawieszonym postępowaniu nr [...] z uwagi na brak kopii akt przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przystępując do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.) a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany, bowiem kwestią bezsporną jest, że I. W. pismem sporządzonym dnia [...] lutego 2020 r. złożyła ponaglenie w sprawie (k. 1/czerwona teczka akt adm.). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd stwierdził, że była ona zasadna w dniu jej wniesienia ([...] marca 2020 r. – k. 12 akt sąd.), niemniej jednak w chwili orzekania przez Sąd stan bezczynności ustał, skoro postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podjął zawieszone postępowanie). Ponieważ w świetle uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19 z dla oceny istnienia stanu bezczynności znaczenie ma sam fakt wydania decyzji, należało stwierdzić, że wydanie w dniu [...] maja 2020 r. niezaskarżalnego postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania spowodowało ustanie stanu bezczynności. Dlatego też, ponieważ bezczynność ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe - w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności - należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art.161 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. W następnej kolejności należało zatem rozstrzygnąć, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zestawiając ze sobą datę rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę W., co miało miejsce [...] maja 2015 r. (k.22 akt adm.) z datą podjęcia postępowania (co miało miejsce [...] maja 2020 r.) zawieszonego do czasu wydania tego rozstrzygnięcie przez Wojewodę (k. 13 akt adm.) należało stwierdzić, że bezczynność organu miała postać kwalifikowaną. Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy dają podstawy do przyjęcia, że bezczynność PINB w K. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Powodem przyjęcia, iż bezczynność organu miała postać kwalifikowaną jest znaczne przekroczenie terminu do podjęcia czynności lub wydania aktu. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] PINB w K. zawiesił z urzędu postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego - do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - tj. rozpatrzenia przez Wojewodę W. sprawy wniosku I. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Wskazane w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. zagadnienie wstępne zostało przez Wojewodę rozstrzygnięte [...] maja 2015 r. Rozpoznając złożona skargę Sąd miał na uwadze, że od decyzji Wojewody wniesiono odwołanie, które spowodowało uchylenie jego decyzji decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., a następnie wyrokiem z dnia [...] lutego 2017 r. oddalono skargę na te decyzję (sygn. VII SA/Wa 219/16). Wyrok ten z kolei stał się prawomocny po oddaleniu skargi kasacyjnej co nastąpiło wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1129/17. Nie ma wątpliwości, że od [...] stycznia 2018 r. kwestia odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., którą Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w K. przy ul. [...] zostawała prawomocnie rozstrzygnięta. Od chwili prawomocnego zakończenia postępowania w tej sprawie do podjęcia zawieszonego postępowania minęły ponad 2 lata. Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Doszło bowiem do kilkuletniej zwłoki w podjęciu postępowania, pomimo rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w sprawie. W tej sytuacji należało stwierdzić, że w sprawie doszło do bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w pkt 2 i 3 sentencji wyroku. Pełnomocnik Skarżącej zawarł wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uzasadniając, żądanie skargi w tym zakresie tym, że "skarżąca zmuszona jest znosić bierność organu w załatwieniu sprawy, która już dawno powinna być załatwiona. Nie może od ponad pięciu lat sprzedać swojej nieruchomości z uwagi na nieprawidłowości zabudowy przy granicy (ewidentna niezgodność)." Wniosek ten okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał za nieuzasadniony. Uprzedzając merytoryczne rozważania w tym zakresie, Sąd uważa, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobligował Sądu do automatycznego przyznania każdemu Skarżącemu sumy pieniężnej albo wymierzenia grzywny organowi. Oceny zasadności przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, Sąd winien dokonywać - każdorazowo - w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości, z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej, badanej sprawy. Odnosząc się wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, Sąd stoi na stanowisku, że mając na uwadze cel, któremu służy przyznane Sądowi uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. należało orzec o oddaleniu wniosku skargi w tym zakresie, co nastąpiło w pkt. 5 sentencji wyroku. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w skardze wskazano, że Skarżąca domaga się przyznania od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wysokości tej kwoty jednak nie uzasadniono w żaden sposób, a tym bardziej konkretnymi, indywidualnym okolicznościami - badanej - sprawy. Rozpoznając złożony wniosek, Sąd wziął pod uwagę, że wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, z późn. zm.). Należy zauważyć, że w skardze wskazano, że Skarżąca (jak wszyscy, którzy zasadnie zaskarżyli bezczynność organów – uw. Sądu) zmuszona jest znosić bierność organu w załatwieniu sprawy, która już dawno powinna być załatwiona. Drugim wskazanym argumentem jest okoliczność, że Skarżąca nie może od ponad pięciu lat sprzedać swojej nieruchomości z uwagi na nieprawidłowości zabudowy przy granicy (ewidentna niezgodność). Odnosząc się do tego drugiego argumentu należy wskazać, że postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. podjęto postępowanie zawieszone w sprawie - wznowieniowej dotyczącej umorzenia - decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie "czy roboty budowlane budynku mieszkalnego na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w K. są wykonywane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia ". Ponadto Skarżąca była stroną postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1129/17 i pomimo posiadanej wiedzy o prawomocnym rozstrzygnięciu kwestii zagadnienia wstępnego w styczniu 2018 r., sama Skarżąca dopiero [...] lutego 2020 r. wniosła ponaglenie w związku z brakiem podjęcia postępowania w sprawie. W świetle powyższego, mając na uwadze cel instytucji (rola rekompensacyjna) oraz bierność samej Skarżącej w okresie zawieszenia postępowania Sąd nie dostrzegł z urzędu takich okoliczności, które uzasadniałyby zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, dlatego na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. należało orzec o oddaleniu wniosku skargi w tym zakresie jak w pkt. 5 sentencji wyroku. Sąd zadecydował natomiast o wymierzeniu organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a (pkt 4 sentencji wyroku). Ustalając wysokość tej kwoty Sąd miał na uwadze przede wszystkim to, że w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd, postępowanie administracyjne zostało już podjęte, a więc wymierzenie grzywny organowi nie było uzasadnione potrzebą przymuszenia organu do załatwienia sprawy. Niemniej jednak znacząca (mierzona w latach) i niczym nie uzasadniona zwłoka w podjęciu zawieszonego z urzędu postępowania uzasadniała zastosowanie wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. środka dyscyplinująco-represynego jakim jest wymierzenie organowi grzywny. O należnych Skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 6 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.). Na zasądzoną od organu kwotę składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota [...]zł należnych z tytułu kosztów zastępstwa procesowego i [...] zł uiszczone tytułem opłaty od pełnomocnictwa.