VII SAB/Wa 55/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi P. F. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w postępowaniu dotyczącym rozpoznania odwołania P. F. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2019r. nr [...]; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pan P. F. (zwany dalej: "skarżącym") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" przez [..] (dalej także: "Minister") przy rozpoznaniu odwołania skarżącego z [...] października 2019 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ") z dnia [...] września 2019 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...]WKZ z [...] lipca 2017 r., nr [...] o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych na terenie historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego miasta [...]. Skarżący zarzuca ww. organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 w związku z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej "k.p.a."). Skarżący wnosi o: 1. stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 1. zobowiązanie Ministra do niezwłocznego rozpoznania złożonego przez niego odwołania z dnia [...] października 2019 r. od decyzji [...]WKZ z [..] września 2019r., nr [...], 2. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazuje, że decyzją z [...] września 2019r., nr [...] działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane przez skarżącego podaniem o wznowienie postępowania w sprawie udzielonego Gminie [...] pozwolenia nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. na prowadzenie robót budowlanych na terenie historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego miasta[...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] marca 1956 r. pod nr rejestru [...]. W dniu [...] października 2019r. skarżący odwołał się od ww. decyzji organu wojewódzkiego umarzającej postępowanie wznowieniowe. Skarżący podkreśla, że przedmiotowe odwołanie wraz z kompletnymi aktami sprawy wpłynęło do Ministerstwa [...] w dniu [...] listopada 2019 r. W skardze przypomniano, że w świetle przepisu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przyjmuje się, iż bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Skarżący przyznaje, że w dniu [...] listopada 2019r. złożył osobiście dość obszerne uzupełnienie swojego odwołania z dnia [...]października 2019r., natomiast [...]grudnia 2019 r. [...] doręczyła do Ministerstwa[..] dodatkowe uzupełnienie ww. odwołania. W związku z powyższym licząc okres miesiąca na załatwienie sprawy, nie od [...]listopada 2019r., tylko od dnia [...]grudnia 2019r., otrzymujemy datę [...]stycznia 2020r. Natomiast licząc dwa miesiące na załatwienie sprawy, nie od [...]listopada 2019r., tylko od dnia [...]grudnia 2019r., otrzymujemy datę [...]lutego 2020 r. Tymczasem, do dnia sporządzenia skargi, tj.[...]marca 2020 r. organ administracji nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, mimo, że był do tego zobowiązany zapisem art. 36 § 1 k.p.a. P. F. podniósł również, że w dniu[...]marca 2020 r. wniósł do organu drugiej instancji ponaglenie, który to środek został wprowadzony do k.p.a. wskutek zmiany art. 37 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o umorzenie postępowania wyjaśniając, że decyzją z [...]kwietnia 2020 r., znak: [...]rozpatrzył odwołanie skarżącego, uchylając w całości decyzję [...]WKZ z [...]września 2019 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej wnioski mogły zostać uwzględnione na dzień orzekania przez Sąd. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (ponaglenie – wpływ do organu - [...]marca 2020 r. – w aktach sprawy). Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga obejmuje zarówno zarzut bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Kultury w zakresie nierozpoznania w terminie odwołania skarżącego z dnia [...]października 2019 r., które wpłynęło do organu [...]listopada 2019 r. Oceniając do jakiego z naruszeń doszło w niniejszej sprawie, Sąd zauważa, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, "Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód." Niewątpliwie więc pojęcie "przewlekłości postępowania" ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wobec tego, aktualność zachowuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone jeszcze w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tamo Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)." Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Wobec powyższego, mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że choć skarga została zatytułowana przez jej autora jako "skarga bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania", to z jej treści i zawartych w niej wniosków niewątpliwie wynika, że w istocie rzeczy skarżący zarzuca Ministrowi bezczynność, która w ocenie skarżącego przybiera przy tym postać rażącego naruszenia prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym. Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Kierując się powyższym, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącego. Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przyjęta zasada ogólna szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) na pierwszym miejscu wymienia obowiązek działania wnikliwie, a to znaczy z poszanowaniem zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz przepisów szczególnych regulujących postępowanie dowodowe. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy i w jakiej dacie rozpoczął się bieg terminu do rozpoznania odwołania skarżącego przez organ drugiej instancji. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postepowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania strony. W przedmiotowej sprawie odwołanie skarżącego zostało przekazane do organu wyższej instancji w dniu [...]listopada 2019 r. Jest to więc także data rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy. Zgodnie zatem z dyspozycją przepisu art. 35 § 3 k.p.a., przedmiotowa sprawa w postępowaniu odwoławczym powinna zostać zakończona decyzją organu drugiej instancji w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Okoliczności kontrolowanej sprawy nie wskazują, aby konieczne było prowadzenie postpowania wyjaśniającego lub aby sprawa ta miała "szczególnie skomplikowany" charakter. Co więcej, z akt postępowania odwoławczego nie wynika, ażeby Minister podejmował jakiekolwiek czynności dowodowe w sprawie. Minister nie podejmował też jakichkolwiek innych działań procesowych, zaś wydanie decyzji drugoinstancyjnej nastąpiło dopiero w dniu [...]kwietnia 2020 r., a więc po upływie blisko pięciu miesięcy od dnia wpływu odwołania do organu. Nawet gdyby uznać w sprawie fakt, że odwołanie skarżącego podlegało zmianom i uzupełnieniu, to jak słusznie podnosi skarżący, ostatnie pismo w sprawie znalazło się w dyspozycji organu już w dniu [...]grudnia 2019 r., a zatem termin jednego miesiąca liczony od tej daty upływał [...]stycznia 2020 r. (z uwagi na święto w dniu [...]stycznia 2020 r.) Wbrew stanowisku organu, w sprawie doszło zatem do bezczynności, gdyż sprawa zainicjowana odwołaniem skarżącego została załatwiona w sposób przewidziany prawem (decyzja Ministra z dnia [...]kwietnia 2020 r., znak: [...])już po upływie terminu ustawowego, wynikającego z treści art. 35 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że choć zaistniała niedopuszczalna bezczynność organu, to jednak nie nosi ona cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z 27 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 468/13): "długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo". Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że każda bezczynność jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie dotknięte bezczynnością nosi cechy rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Analizując akta sprawy Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie postępowanie organu naruszyło określoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, jak również przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Jednak w okolicznościach sprawy nie można uznać, aby stwierdzona bezczynność miała rażący charakter. Oceny tej Sąd dokonał na gruncie znanych mu z urzędu terminów zastawiania spraw tego rodzaju, wynikających najczęściej z nadzwyczaj dużej liczby spraw kierowanych do organów ochrony zabytków, których niełatwa materia wymaga zaangażowania pracowników posiadających odpowiednie kwalifikacje. W tym przypadku Sąd doszedł więc do przekonania, że opóźnienie organu w wydaniu aktu było stosunkowo "niewielkie" i nastąpiło w niedługim czasie po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia. Dlatego też Sąd uznał, że wprawdzie organ bezspornie dopuścił się zarzucanej bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a), ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a) . Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i ust. 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W związku z tym, że na datę wydawania wyroku przez tutejszy Sąd w aktach sprawy znajdowała się już decyzja Ministra z [...]kwietnia 2020 r. Znak: [...],którą organ drugiej instancji rozpatrzył odwołanie skarżącego, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania decyzji przez organ odwoławczy, to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu w tym przedmiocie. O kosztach postępowania (pkt IV) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu Skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. (wpis od skargi – 100 zł).