IV SAB/Po 53/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz–Grochowska (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szkoły do załatwienia wniosku P. N. z 06 lutego 2023 r. w zakresie obejmującym całą dokumentację jaka została wytworzona w sprawie w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Dyrektora Szkoły na rzecz skarżącego P. N. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 28 lutego 2023 r. P. N. wzniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia 6 lutego 2023 r. Zarzucił Dyrektorowi naruszenie art. 13 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; zwanej dalej: u.d.i.p.) przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu ustawowego terminu. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i zobowiązanie Dyrektora Szkoły do rozpoznania wniosku, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w dniu 6 lutego 2023 r. skierował do Dyrektora Szkoły wniosek o dostęp do informacji publicznej obejmujący o przesłanie kopii wszystkich ankiet jakie wpłynęły do szkoły w sprawie dotyczącej preferencji rodziców w zakresie godzin nauczania religii katolickiej oraz całej dokumentacji jaka została wytworzoną w tej sprawie. Wskazał także, że w odpowiedzi na wniosek Dyrektor Szkoły oświadczył, iż wnioskowane przez skarżącego ankiety nie stanowią informacji publicznej, nie odnosząc się tym do tej części wniosku, która dotyczyła dokumentacji, jaka została wytworzona w związku z tą ankietą. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że odpowiedź na wniosek została skarżącemu udzielona, a żądane ankiety nie stanowią informacji publicznej. Przedmiotem wniosku złożonego przez skarżącego było udostępnienie kopii wszystkich ankiet rodziców uczniów w sprawie ilości godzin nauczania religii katolickiej. Dokumenty te zdaniem Dyrektora Szkoły stanowią dokumenty wewnętrzne. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Stanowią one informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Informacja w postaci wyników ankiety nie stanowi informacji publicznej, bowiem są dokumentem wewnętrznym. Ankiety, których udostępnienia domagał się skarżący, (a co za tym idzie również ich wyniki), miały za przedmiot nie działania organu władzy publicznej, czy też jego organizację, ale subiektywne opinie, odczucia rodziców co do ilości godzin lekcji religii, które powinny odbywać się w szkole. Trudno uznać, że informacja o preferencjach rodziców w ww. sprawie mieści się w pojęciu "informacji publicznej". Ankiety te, a tym samym również ich wyniki i wytworzone na ich podstawie dokumenty stanowią dokumenty wewnętrzne, i jako takie nie podlegają udostępnieniu. Również dokumentacja jaką wytworzono w związku z tymi ankietami stanowi dokument wewnętrzny. Końcowe opracowanie i zestawienie wyników ankiet powstało dopiero po wysłaniu odpowiedzi do skarżącego. Dyrektor Szkoły stwierdził ponadto, iż skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) bowiem nie skorzystał z prawa wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się w części zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wobec powyższego, w przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. W myśl art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W pierwszej kolejności odnieść się należało do podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii niewyczerpania środków zaskarżenia. Nie ma racji Dyrektor Szkoły stwierdzając, że skarżącemu przysługiwało prawo do złożenia odwołania, z którego to prawa nie skorzystał. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odwołanie przysługuje bowiem od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie nie została wydana żadna w ww. decyzji. Zakresem kontroli Sadu administracyjnego objęta jest natomiast bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia", w tym wniesienie ponaglenia, w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05; http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Mając to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania na podstawie akt sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, co zresztą nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że Dyrektor Szkoły reprezentujący jednostkę (organ władzy publicznej) wykonujący zadania publiczne w zakresie edukacji, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, którymi dysponuje (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., I OSK 1469/10, CBOSA). Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wniosek skarżącego z 06 lutego 2023 r. obejmował żądanie przesłania kopii wszystkich ankiet jakie wpłynęły do szkoły w sprawie dotyczącej preferencji rodziców w zakresie godzin nauczania religii katolickiej oraz całej dokumentacji jaka została wytworzoną w tej sprawie. W dniu 21 lutego 2023 r. Dyrektor Szkoły pismem poinformował wnioskodawcę, że kopie ankiet dotyczących preferencji rodziców w zakresie godzin nauczania religii katolickiej nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym w ustawie (k. 11 akt sąd.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko Dyrektora Szkoły wyrażone w odpowiedzi na ww. wniosek, a następnie rozwinięte w odpowiedzi na skargę, że kopie ankiet dotyczących preferencji rodziców w zakresie godzin nauczania religii katolickiej nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych. Definicja ta jest bardzo szeroka i może budzić wątpliwości, dlatego przy interpretacji przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. konieczne jest posiłkowanie się zarówno sformułowaniami zawartymi w art. 61 Konstytucji RP, jak uwzględnianie treści art. 6 u.d.i.p., który zawiera przykładowy katalog informacji mających walor informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do danych publicznych w tym treść i postać dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego, informacje o stanie samorządów i ich jednostek organizacyjnych oraz o majątku publicznym w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego i podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret pierwsze i pkt 5 lit c u.d.i.p.). Takiego charakteru nie mają w ocenie Sądu kserokopie żądanych przez skarżącego ankiet dotyczących preferencji rodziców w sprawie ilości godzin nauczania religii katolickiej (k. 10 akt sąd.). Informacje w nich zawarte nie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Nie dotyczą one wykonywania zadań publicznych, przez podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p., czy też organizacji tych podmiotów, nie są też dokumentami w pełni wytworzonymi przez te podmioty. Informacja ta nie dotyczyła sfery faktów, lecz odczuć rodziców dzieci uczęszczających do szkoły. Informacja o odczuciach rodziców dzieci nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, bowiem nie dotyczy spraw publicznych związanych z wykonywaniem zadań Dyrektora Szkoły. Informacja o odczuciach rodziców, jest bowiem informacją prywatną, a nie publiczną, zatem nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismo zostało wystosowane także w zakreślonym ustawą terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Wniosek dotarł do podmiotu zobowiązanego w dniu 06 lutego 2023 r. o godzinie 16:27 (k. 10 akt sąd.), zatem po godzinach pracy Szkoły. Przyjąć zatem nalało, że podmiot zobowiązany mógł zapoznać się z wnioskiem dopiero w dniu następnym tj. 07 lutego 2023 r. Licząc 14-dniowy termin do załatwienia wniosku, upływał on w dniu 21 lutego 2023 r., w którym udzielono odpowiedzi wnioskodawcy, zatem w terminie. Wobec powyższego, skarga w części dotyczącej udzielanie odpowiedzi w spawie kopii ankiet rodziców jakie wpłynęły do Szkoły okazała się niezasadna, podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku. Zaznaczyć jednak trzeba, że Dyrektor Szkoły skupiając się na ocenie charakteru przedmiotowych ankiet, pominął pozostałą część wniosku skarżącego, dotyczącą dokumentacji, która została wytworzona w sprawie ankiet. Dyrektor nie udzielił bowiem nawet informacji, czy taka dokumentacja została wytworzona w sprawie, czy też nie. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodny z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.i.d.p.), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.i.d.p.), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.i.d.p.). Załatwiając, zatem wniosek w sposób wyżej wskazany - wynikający z u.d.i.p. i w zakreślonym tą ustawą terminie - organ administracji publicznej może uchylić się od zarzutu bezczynności. Nadto, udostępnienie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu, organ jest zobowiązany jedynie do poinformowania o tym fakcie wnioskodawcy pismem informującym, mającym postać czynności materialno-technicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądnej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.i.d.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2008 roku, I OSK 807/07; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2021, II SAB/Wa 877/19 i z 11 grudnia 2017 roku, II SAB/Wa 355/17; CBOSA). W niniejszej sprawie Dyrektor Szkoły odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej pismem z 21 lutego 2023 r. stwierdził jedynie, że żądane kopie ankiet dotyczących preferencji rodziców w zakresie godzin nauczania religii katolickiej nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W udzielonej odpowiedzi Dyrektor Szkoły pominął jednak część wniosku odnoszącą się do dokumentacji, która została wytworzona w tej sprawie. W tym zakresie Dyrektor Szkoły nie podjął żadnych z powyżej wymienionych działań. To skutkuje natomiast stwierdzeniem, że Dyrektor Szkoły pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2023 r. w zakresie obejmującym całą dokumentację jaka została wytworzona w sprawie. Dyrektor nie wypowiedział się czy jakaś dokumentacja w związku z ankietami w tym zakresie powstała, a jeżeli tak, to czy stanowi ona informację publiczną i podlega udostępnieniu, czy też takiej informacji publicznej nie stanowi i nie podlega udostępnieniu, w takiej sytuacji należałoby pisemnie o tym poinformować wnioskodawcę, czego zabrakło. W ocenie Sądu bezczynność Dyrektora Szkoły nie miała charakteru rażącego. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Dyrektor Szkoły w zasadniczej części udzielił odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie. Natomiast nieudzielanie odpowiedzi w zakresie w jakim Sąd stwierdził, że Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a zobowiązał Dyrektora Szkoły do załatwienia wniosku w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt 2 wyroku Sąd stwierdził, że Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności. W pkt 3 na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł o charakterze stwierdzonej bezczynności. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę tych kosztów składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Niniejsza sprawa na wniosek peł. skarżącego została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w składzie trzech Sędziów (art. 120 p.p.s.a).