IV SAB/Po 31/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. T., prowadzącego działalność pod Spółką A" na bezczynność Spółki B w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. 1. zobowiązuje Spółkę B w P. do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2020 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że organ pozostawał w bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Spółki B w P. na rzecz skarżącego J. T. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r., złożonym na podstawie art. 2 ust.1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. Z art.6 ust.1 pkt 3 lit.b i pkt 5 lit. a oraz art.10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako "u.d.i.p."), Przedsiębiorstwo [...] J. T. zwrócił się do Spółki A udzielenie informacji w postaci treści umowy zawartej pomiędzy Spółką A., a Spółką B dotyczącej robót realizowanych w hali żelbetonowej zlokalizowanej przy ul. [...] w P., a także wysokości wynagrodzenia wypłacanego przez Spółkę A. Spółce B tytułem przedmiotowej umowy, w postaci potwierdzeń przelewów w/w wynagrodzenia. Wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji publicznej w postaci zdigitalizowanego skanu, w formacie PDF, na adres wskazanej poczty elektronicznej po uprzedniej anonimizacji stosownych danych. W dniu [...] lipca 2020 r. wnioskodawca skierował ponaglenie. W odpowiedzi na pismo Spółka wskazała, że przedmiotowa umowa nie była realizowana ze środków publicznych i w sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy o zamówieniach publicznych, Spółka zaś nie jest dysponentem środków publicznych, która to okoliczność mogłaby obligować ją do udzielenia zamówienia publicznego. Tym samym spółka nie spełnia kryteriów, które miałby ją obligować do udzielenia odpowiedzi na zawarte pytanie. Zakład nie jest zobowiązany do udzielania każdej informacji odnoszącej się do jego funkcjonowania. Informacją publiczną w odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. będą bowiem tylko kwestie odnoszące się do wykonywania przez nie zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Pozostałą zaś materię trzeba, a contrario, uznać za niepubliczną, czyli stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za niebędącą informacją publiczną. Skargę na bezczynność wniósł J. T. prowadzący działalność pod Przedsiębiorstwem " reprezentowany przez pełnomocnika domagając się zobowiązania spółki do rozpoznania wniosku, stwierdzenia że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotowej Spółce skarżący zarzucił naruszenie przepisu art.1 ust.1 w zw. Z art.3 ust.1 w zw. Z art.4 ust.1 i art.13 ust. 1 i 2, art.16 ust. 1 i 2, art.5 ust.2 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi wyczerpująco uargumentował wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Spółka A. wniosła o jej oddalenie i wskazała, że jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, która w zakresie swej działalności w żaden sposób nie realizuje zadań publicznych, nie dysponuje majątkiem publicznym, co powoduje, że mimo składu wspólników, nie spełnia kryteriów obligujących do udostępnienia skarżącemu informacji w zakresie przez niego żądanym. Spółka A jest spółką kapitałową, nie realizującą zadań publicznych, nastawioną na działalność komercyjną, na zysk, nie świadczącą usług o charakterze użyteczności publicznej. Wskazano, że podmiot zobowiązany jest podmiotem stricte gospodarczym, przedsiębiorcą niekorzystającym z wsparcia wskazującego na inny charakter jego funkcjonowania, co powoduje, że nie ma do niego zastosowanie ustawa o udostępnianiu informacji publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Wobec powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej: u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu Spółka A jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a zakres wniosku dotyczył takiej informacji bowiem obejmował żądanie treści umowy dotyczącej robót i wysokość wynagrodzenia wypłaconego tytułem przedmiotowej umowy. Zgodnie z aktualnym odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego podmiot zobowiązany - Spółka A. posiada dwóch wspólników - Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w [...] sp. z o.o. posiadające [...] udziałów oraz Miasto [...] posiadające [...] udziałów. Jednocześnie wspólnikami Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w [...] sp. z o.o. całość udziałów posiada Miasto [...]. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pozycja dominująca zgodnie z art. 4 pkt 10 u.o.k.k. oznacza, że przedsiębiorca posiada na rynku udział, który przekracza 40%. Zatem zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. odesłanie do przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2017 r., poz. 229 ze zm., dalej: "u.o.k.k.") należy rozumieć że wymienione podmioty mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40%. W rozumieniu u.d.i.p. oznacza to udział Skarbu Państwa lub innych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w danym podmiocie przekraczający 40% akcji, udziałów itp. niezależnie, czy jest to udział bezpośredni lub za pośrednictwem powołanych przez organy administracji rządowej lub samorządowej podmiotów. W przypadku, gdyby bowiem przyjąć, że do kategorii podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. należą tylko podmioty, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą tylko w sposób bezpośredni, wówczas faktycznie ograniczonoby możliwość kontroli przez obywateli sposobu gospodarowania majątkiem publicznym, ponieważ wystarczyłoby aby Skarb Państwa ustanowił osobny, całkowicie przez siebie kontrolowany podmiot (np. spółkę) i przez ten podmiot powołał i wyposażył w majątek inny podmiot - wówczas taki nowopowołany podmiot, mimo że jego właścicielem i właścicielem jego majątku jest faktycznie Skarb Państwa, mający również znaczny wpływ na jego funkcjonowanie - byłby poza kontrolą obywatelską ustanowioną przez u.d.i.p. W oczywisty sposób doprowadziłoby to do sytuacji, że znaczna część majątku publicznego nie podlegałaby regułom ujawniania określonym w u.d.i.p. Istota art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. sprowadza się do objęcia obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej również podmiotów prywatnych realizujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Jest to konieczne i niezbędne do realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w dobie decentralizacji administracji publicznej i prywatyzacji wykonywania zadań publicznych (por wyrok WSA w Gliwicach z dnia [...] czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl [...], CBOSA). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obejmuje dwie grupy podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Pierwsza grupa to "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym" a druga grupa to "osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". O ile w przypadku pierwszej grupy jest mowa o wykonywaniu zadań publicznych lub dysponowaniu majątkiem publicznym, to w przypadku drugiej grupy takiego wymogu nie ma, jeżeli zatem mamy osobę prawną w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, to taka osoba prawna jest objęta obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej tak wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2019 r. sygn. akt. I OSK [...], CBOSA). Skoro w ocenie Sądu w niniejszym składzie nie ma wątpliwości, że Spółka A jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, należało więc ocenić czy podmiot rozpoznał wniosek zgodnie z przepisami u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący złożył wniosek dnia [...] czerwca 2020 r. o udzielenie informacji publicznej. Do daty orzekania w niniejszej sprawie organ nie udzielił żądanej informacji mimo, że był do tego zobowiązany i tym samym pozostawał bezczynny. Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2). Skoro Spółka A. nie udzieliło żądanej informacji, to pozostawało w bezczynności. Należało więc zobowiązać spółkę do udzielenia żądanej informacji, o czym Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Stosownie do treści § 1a art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd jednocześnie stwierdza czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ocenie Sądu bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażący charakter bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w przypadku braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2019 r., III SAB/Gd [...], LEX nr 2654131). W przedmiotowej sprawie Spółka odniosła się do wniosku skarżącego, jednak błędnie przyjęła, co nie wynikało z jej złej woli, że nie jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, więc nie można mówić w tym przypadku o rażącym naruszeniu prawa. Z tego samego powodu brak podstaw do zasądzenia od Spółki kwoty pieniężnej z tytułu jej bezczynności na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na wzmocnieniu gwarancji terminowego załatwiana spraw, ma też znaczenie kompensacyjne. Traktowana jest jako zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, a więc jej zasądzenie nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Sąd nie dopatrzył się takich okoliczności, dlatego w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art.151 p.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi i koszty pełnomocnika Sąd orzekł stosownie do art.200 p.p.s.a. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.