IV SAB/Po 22/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M.B. na bezczynność Wojewody W. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego postanawia odrzucić skargę

IV SAB/Po 22/21 Uzasadnienie M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku M. P.-B. dotyczącej ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w ramach ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz, U. z 2016 r. poz. 195 ze zm., dalej u.p.p.w.d.) na rzecz córki M. P. (P.), urodzonej [...] lipca 2003 r. (PESEL [...]). Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia we wskazanej sprawie w terminie 14 dni; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych; 4. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (art. i 19 pkt 2 i 4 p.p.s.a.); 5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wniosek o wypłatę świadczenia rodzinnego ([...]) na dziecko M. P. został złożony przez skarżącą dnia [...] lipca 2018 r. do niemieckiej instytucji właściwej do wypłaty świadczeń rodzinnych (F. S.), która rozpatrzyła go częściowo -- przyznając świadczenie od marca 2017 r. w wysokości pomniejszonej o wartość świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.); a w pozostałej części przekazała ten wniosek Wojewodzie. Ponieważ skarżąca od [...] stycznia 2017 r. jest w Polsce osobą aktywną zawodowo i razem z nią mieszka jej córka oraz syn D. P., natomiast ojciec córki wykonuje pracę najemną na terytorium [...], to zgodnie z art. 68 ust, 1 lit. b) ppkt i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wniosek o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko skarżącej, tj. M. P. za okres do czasu uzyskania przez nią pełnoletności, czyli do [...] lutego 2019 r. powinien być rozpoznany przez właściwą instytucję w Polsce, natomiast F. S. powinno wypłacić dodatek dyferencyjny za ten okres. Z uwagi na to, że świadczenie wychowawcze w Polsce przysługiwało na pierwsze dziecko dopiero od [...] lipca 2019 r., to polski organ powinien wydać decyzję odmowną przyznania tego prawa w Polsce, a dopiero wtedy instytucja niemiecka powinna wypłacić świadczenie rodzinne ([...]) w pełnej wysokości. Natomiast za okres marzec 2017 - czerwiec 2018 F. S. powinno wypłacić zasiłek na rzecz córki skarżącej w pełnej wysokości po otrzymaniu informacji od organu w tej materii. Skarżąca zwracała się do Wojewody o wydanie dokumentu potwierdzającego nieprzysługiwanie jej świadczenia wychowawczego na córkę M. P. za wskazany wyżej okres, żeby móc przedstawić go instytucji niemieckiej, która na tej podstawie mogłaby wypłacić skarżącej pomniejszoną wcześniej różnicę. Mimo to, wnioski skarżącej z [...] lipca 2020 r. czy [...] września 2020 r. pozostały bez rozpoznania, podobnie jak jej ponaglenia w sprawie rozpoznania wniosków o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna D. za okresy zasiłkowe [...], [...] i [...]. Z powodu bezczynności organu skarżąca nadal nie może domagać się zwrotu od organu niemieckiego różnicy wypłacanego jej świadczenia, ponieważ Wojewoda nie rozstrzygnął, czy przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w przypadku skarżącej i nie wydał decyzji odmownej lub wnioskowanego zaświadczenia. Skarżąca wskazała, że dnia [...] października 2020 r. złożyła ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia jej wniosków za ostatnie trzy lata na dzieci D. i M.. Co do wniosków sprzed [...] stycznia 2019 r. ponaglenie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które otrzymało je dnia [...] października 2020 r. i pomimo 7-dniowego terminu na jego rozpatrzenie zgodnie z art. 37 § 5 k.p.a. nadal nie wydało postanowienia w sprawie [...] Natomiast co do wniosków po [...] stycznia 2019 r. ponaglenie zostało rozpoznane przez Ministra Rodziny i Polityki Społecznej, który w sprawie DSZ- [...] dnia [...] października 2020 r. wydał postanowienie i uznał, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (bez podania uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia) oraz. zarządził podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości oraz wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności. Przekazując dokumenty do SKO i ministra organ wyjaśnił, że rozpatrzył merytorycznie sprawę skarżącej wyłącznie w zakresie syna D., natomiast co do córki M. wezwał skarżącą pismem z dnia [...] października 2020 r. do złożenia w ciągu 14 dni dwóch druków wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy [...] i [...] na pierwsze dziecko. Pomimo tego, że skarżąca druki te wysłała pocztą dnia [...] października 2020 r., organ nadal nie wydal rozstrzygnięcia w sprawie jej córki, a SKO w P. nie rozpatrzyło złożonego ponaglenia z [...] października 2020 r. Jakakolwiek próba kontaktu z Wydziałem Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego W. Urzędu Wojewódzkiego jest niemożliwa, wiadomości mailowe pełnomocnika skarżącej z [...] listopada i [...] grudnia ubiegłego roku pozostały bez odpowiedzi; kontakt telefoniczny jest niemożliwy, a urząd nic przyjmuje w ogóle interesantów. Dodatkowo na stronie internetowej urzędu widnieje informacja, że Punkt Obsługi Klienta oraz Sekretariat Wydziału Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego nie udziela informacji o statusie prowadzonych spraw, nawet telefonicznie, powołując się bezpodstawnie na przepisy rozporządzenia w sprawie ochrony danych osobowych. Z kolei informacja o tym, że w lutym 2020 r. wydział ma do rozpatrzenia 23 tysiące wniosków z zakresu świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego 500+ ma stanowić usprawiedliwienie do naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) oraz szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). W obecnej sytuacji postępowanie administracyjne w sprawie córki skarżącej trwa już dwa i pól roku, a złożone ponaglenie z [...] października 2020 r, dotyczące prawa do świadczeń wychowawczych na dzieci M. i D., przyniosło tylko częściowy efekt, tj. w stosunku do sytuacji syna skarżącej. Co do rozpatrzenia wniosku w sprawie córki skarżącej, organ dopuścił się bezczynności, przekraczając terminy wskazane w art. 35 § 1 i 3 k.p.a., z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym, ponieważ złożone ponaglenie w sprawie nadal nie doprowadziło do zakończenia postępowania, a SKO w P. także dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu ponaglenia na bezczynność organu, skarżąca wnosi o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia we wskazanej sprawie w terminie 14 dni, w którym wskazana będzie informacja o nieprzysługiwaniu jej prawa do świadczenia wychowawczego na córkę M. P. w Polsce za czas od marca 2017 r. do dnia uzyskania przez nią pełnoletności. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 149 § 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przyznanie jej sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych. Kwota ta, w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a., odpowiada równowartości świadczenia wychowawczego ([...] zł) za 24 miesiące, o które zostało pomniejszone jej świadczenie rodzinne wypłacane przez instytucję niemiecką za okres marzec 2017 - luty 2019 na córkę M., w czym zawiera się także okres ośmiu miesięcy (lipiec 2018 - luty 2019), o którym wspomina organ w swoim piśmie z dnia [...] października 2020 r. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Organ wskazał, że skarga w zakresie bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku M. P. - B. z dnia [...].07.2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę M. P., została wniesiona bez poprzedzenia jej ponagleniem. Występuje zatem w sprawie brak formalny, uniemożliwiający procedowanie w zakresie skargi. Pełnomocnik skarżącej wniósł skargę na bezczynność Wojewody, w ślad za wcześniej złożonym ponagleniem. Ponaglenie, datowane [...].10.2020 r., złożone w dniu [...].10.2020 r., obejmowało dwa zakresy: 1) dotyczący załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku M. P. - B. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko D. P. na okres zasiłkowy [...],[...] i [...] oraz 2) ponaglenie w sprawie wydania zaświadczenia o nieprzysługiwaniu prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz córki M. P.. Odnośnie do pkt 1 powyżej, jest całkowicie jasnym, że ponaglenie obejmowało tylko i wyłącznie wnioski dotyczące świadczeń na syna skarżącej - D. P.. Jeżeli chodzi o kwestię wydania zaświadczenia, zgodnie z brzmieniem art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Z przepisu wynika jednoznacznie, że zaświadczenie wydaje się na podstawie żądania strony, nie można go wydać z urzędu. Organ wskazał, że żądanie wydania rzeczonego zaświadczenia nigdy nie było przez skarżącą złożone. W pierwszej kolejności dzieje się tak dlatego, że żadnego z oświadczeń skarżącej, zawartych we wszystkich złożonych do tej pory wnioskach o ustalenie prawa do świadczeń, nie można traktować jako wniosek o wydanie jakiegokolwiek zaświadczenia. Nie może być, jako takie, traktowane również pismo skarżącej, datowane [...].07.2020 r. (k. 80) ani też kolejne pismo skarżącej, datowane [...].09.2020 r. (k. 83). Przywołane pisma zawierały żądanie szybszego procedowania w zakresie wydania decyzji. Nie można mieć żadnych, najmniejszych nawet wątpliwości co do tego, że zakres żądań kierowanych do organu we wskazanych pismach nie obejmował wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę skarżącej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, ponaglenie dotyczące rozpatrzenia wniosku obejmującego świadczenie na M. P. (chodzi o wniosek datowany [...].07.2018 r., złożony na terenie RFN), nigdy nie zostało wniesione. Twierdzenia skarżącej, dotyczące tej okoliczności, jakoby ponaglenie dotyczyło: " rozpatrzenia jej wniosków za ostatnie trzy lata na dzieci D. i M." umiejscowione na str. 3 skargi (akapit środkowy) oraz na str. 4 (wers 9-11 od góry strony) są nieuprawnione. Z uwagi na to, że skarga została złożona bez uprzedniego wniesienia ponaglenia, jest ona niedopuszczalna z przyczyn formalnych i dlatego powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie § 1a Sąd jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia rozumieć należy sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi zaś, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) (pkt 1) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) (pkt 2). Ponaglenie wnosi się: do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że wniesienie ponaglenia stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Brak ponaglenia do organu wyższego stopnia czyni skargę niedopuszczalną. Sąd wskazuje, że w dniu [...].01.2021 r., wpłynęła do elektronicznej skrzynki podawczej W. U. W. skarga, w której skarżąca zarzuca bezczynność Wojewody w odniesieniu do rozpatrzenia wniosku o świadczenie wychowawcze na dziecko M. P.. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...].10.2020 r. skarżąca (zastępowana przez radcę prawnego N. B.) złożyła ponaglenie w przedmiocie sprawy o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko - D. P. na okres zasiłkowy [...], na okres zasiłkowy [...] i na okres zasiłkowy [...] oraz ponaglenie w sprawie wydania zaświadczenia na potrzeby niemieckiego organu ds. świadczeń rodzinnych o nieprzysługiwaniu świadczenia na córkę M. P.. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że ponaglenie, datowane [...].10.2020 r., złożone w dniu [...].10.2020 r obejmowało dwa zakresy: 1) dotyczący załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku M. P. - B. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko D. P. na okres zasiłkowy [...],[...] i [...] oraz 2) ponaglenie w sprawie wydania zaświadczenia o nieprzysługiwaniu prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz córki M. P.. Odnośnie do pkt 1 powyżej, jest całkowicie jasnym, że ponaglenie obejmowało tylko i wyłącznie wnioski dotyczące świadczeń na syna skarżącej - D. P.. Jeżeli chodzi o kwestię wydania zaświadczenia, zgodnie z brzmieniem art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Z przepisu wynika jednoznacznie, że zaświadczenie wydaje się na podstawie żądania strony, nie można go wydać z urzędu. Organ prawidłowo uznał, że żądanie wydania rzeczonego zaświadczenia nigdy nie było przez skarżącą złożone. W ocenie Sądu ponaglenie z [...].10.2020 r. obejmuje swoim zakresem kwestię wydania ww. zaświadczenia, jednak brak w aktach sprawy żądania wydania takiego zaświadczenia. Zaistniała więc sytuacja, w której skarżąca złożyła ponaglenie w stosunku do czynności organu, która nie została przez stronę zawnioskowana. Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd uznał, że żadnego z oświadczeń skarżącej, zawartych we wszystkich złożonych do tej pory wnioskach o ustalenie prawa do świadczeń, nie można traktować jako wniosek o wydanie jakiegokolwiek zaświadczenia. W ocenie Sądu z pism skarżącej datowanych na [...].07.2020 r. (k. 80) oraz na [...].09.2020 r. (k. 83) trudno wywnioskować treść żądania wydania zaświadczenia o nieprzysługiwaniu prawa do świadczenia na rzecz córki skarżącej. Wyżej wymienione pisma zawierają w istocie żądanie szybszego procedowania w zakresie wydania decyzji. Nie sposób jednak wykoncypować z nich wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę skarżącej. W tym miejscu należy wskazać, że strona powinna w sposób czytelny i jednoznaczny konstruować swoje wnioski. Tym samym Sąd uznał, że żądanie to (wniosek o wydanie zaświadczenia) zostało zidentyfikowane dopiero na etapie wniesienia ponaglenia przez skarżącą reprezentowaną przez pełnomocnika. Biorąc pod uwagę powyższe należy wskazać, że skoro dopiero ponaglenie zawiera czytelny wniosek, to tak naprawdę brak jest ponaglenia co do tego wniosku i skargę należy odrzucić ze względu na niewyczerpanie drogi zaskarżenia. Na marginesie Sąd wskazuje, że nie przekreśla to prawa skarżącej do uzyskania zaświadczenia, bowiem może ona wnieść ponaglenie do organu w tym zakresie, które tym razem spowoduje wyczerpanie środków zaskarżenia i otworzy ewentualną drogę sądową (ponaglenie z dnia [...].10.2020 r. należy wówczas uznać za wniosek o wydanie przedmiotowego zaświadczenia). Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.