IV SAB/Wr 536/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 25 lipca 2019 r., II. stwierdza bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku skarżącej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pięćset) złotych, IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 2 lipca 2019 r. M. W. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córki N. W. i L. W. na okres 2019/2021. Wnioskodawczyni wskazała, że mąż D. W. przebywa i pracuje na terenie N. od 1 stycznia 2016 r. Wniosek został przesłany przez MOPS i wpłynął do Wojewody D. dniu 25 lipca 2019 r. W dniu 4 września 2020 r. wpłynęło do Wojewody D. ponaglenie z dnia 3 września 2020 r. na bezczynność w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021. Strona wniosła o niezwłoczne załatwienie sprawy i powiadomienie o wyznaczeniu dodatkowego terminu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcie środków zapobiegawczych naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości oraz stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Strona wskazała, że wielokrotnie dowiadywała się w Urzędzie Wojewódzkim o terminie rozpatrzenia wniosku, jednakże nie otrzymała informacji w tym zakresie. Podejmowała również próby kontaktu telefonicznego. Z powodu bezczynności organu strona zmuszona jest do rezygnacji z niektórych zakupów na rzecz córek. W dniu 24 listopada 2020 r. wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Wojewody D. na bezczynność w przedmiocie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021. Strona wniosła o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni i wypłatę świadczenia z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, -- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zawiadomienie właściwych organów w trybie art. 155 p.p.s.a. o istotnych naruszeniach prawa przez organ i okolicznościach mających wpływ na ich powstanie, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że wielokrotnie dowiadywała się w Urzędzie Wojewódzkim o terminie rozpatrzenia wniosku, jednakże nie otrzymała informacji w tym zakresie. Podejmowała również próby kontaktu telefonicznego. Z uwagi na bezczynność organu strona zmuszona była wraz z mężem do korzystania z linii kredytowej w związku z koniecznością zaspokojenia codziennych potrzeb córek. Strona dwukrotnie utraciła pracę z powodu epidemii [...]. Żądanie zasądzenia sumy pieniężnej wobec trudnej sytuacji rodziny, powstałej z winy bezczynnego organu, uzasadnione jest również względami sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że w dniu 1 stycznia 2018 r. przekazano organowi do załatwienia 15.000 spraw, a napływ kolejnych wniosków uniemożliwia wywiązywanie się z kodeksowych terminów załatwiania spraw. Organ wydaje miesięcznie około 1800 decyzji i informacji, wykorzystując w pełnym zakresie zasoby kadrowe i finansowe. Długi czas oczekiwania na załatwienie sprawy nie jest wynikiem bezczynności, opieszałości czy lekceważącego podejścia do obowiązków, ale jest skutkiem bardzo dużej ilości wniosków, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania, przy jednoczesnym braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Opóźnienie nie ma więc charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ niezwłocznie po otrzymaniu skargi podjął kroki niezbędne do pozytywnego załatwienia sprawy i zakończył toczące się postępowanie. Natomiast suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 Kodeksy cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej jako odszkodowania. W dniu 2 grudnia 2020 r. Wojewoda D. wydał informację o przyznaniu wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego na N. W. i L. W. w kwocie po 500 zł miesięcznie na każde dziecko na okres od 1 października 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r. oraz na okres od 1 lipca 2020 r. do 31 maja 2021 r. Ponadto decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda D. odmówił wnioskodawczyni dodatku dyferencyjnego na N. W. i L. W. za okres od 1 maja 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia bezczynności nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że pierwszą i jedyną czynnością (oprócz oczywiście analizy materiału dowodowego sprawy) wykonaną w sprawie przez organ było wydanie informacji w dniu 2 grudnia 2020 r. o przyznaniu wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci w kwocie po 500 zł miesięcznie na każde dziecko na okres od 1 października 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r. i od 1 lipca 2020 r. do 31 maja 2021 r. oraz decyzji odmawiającej wnioskodawczyni dodatku dyferencyjnego za okres od 1 maja 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. Jak wynika z akt sprawy, wydanie informacji i decyzji nastąpiło po otrzymaniu skargi strony, która wpłynęła do organu w dniu 24 listopada 2020 r. Organ zareagował więc w sposób właściwy dopiero po otrzymaniu skargi do WSA wniesionej przez stronę. Skoro wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego wpłynął do organu w dniu 25 lipca 2019 r., to strona oczekiwała na załatwienie sprawy ponad 1 rok i 16 miesięcy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji wydaje informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego oraz decyzję w sprawie dodatku dyferencyjnego po tak długim czasie, po upływie ponad 1 roku i 16 miesięcy od wpływu wniosku do organu. Informacja i decyzja zostały wydane dopiero po interwencji strony i złożeniu skargi do WSA. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez okres ponad 1 roku i 16 miesięcy i dopiero po tak odległym terminie wydaje wnioskowaną informację oraz decyzję. Powyższe stanowi, że wystąpiła oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie, organ dysponując dostarczonym przez stronę materiałem dowodowym, przez okres ponad 1 roku i 16 miesięcy nie podjął żadnej czynności i nie zawiadomił strony o przyczynach opóźnienia i terminie załatwienia sprawy. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie w dniu 2 grudnia 2020 r. informację oraz decyzję, Sąd nie zobowiązywał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku strony (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w skardze, na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej, strona powołała się na problemy finansowe rodziny, konieczność korzystania z linii kredytowej, utratę pracy przez wnioskodawczynię, konieczność podjęcia przez męża wnioskodawczyni dodatkowej pracy. Zasadnie organ wskazał, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie pełni funkcji odszkodowawczej i nie służy wyrównaniu ewentualnie poniesionej szkody. Suma ta nie jest również przyznawana z uwagi na trudności materialne strony postępowania. Warto też zauważyć, że strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2019/2021, rozpoczynający się w październiku 2019 r. Stosownie do wydanej przez organ informacji, świadczenie wychowawcze zostało stronie przyznane za okres świadczeniowy 2019/2021, tj. od 1 października 2019 do 30 kwietnia 2020 r. i od 1 lipca 2020 r. do 31 maja 2021 r. Pomimo załatwienia sprawy 2 grudnia 2020 r., świadczenie zostało przyznane od 1 października 2019 r. Opóźnienie w załatwieniu sprawy nie spowodowało więc utraty należnego stronie świadczenia. Sąd zauważa jednak, że strona oczekiwała ponad 1 rok i 16 miesięcy na załatwienie sprawy, nie otrzymując od organu żadnej informacji w swojej sprawie, ponieważ organ przez tak długi okres czasu nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (pkt III sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez stronę krzywdy, stopnia przewlekłości postępowania oraz postawy strony. Sąd uznał zarazem żądaną przez stronę skarżącą sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a., za stanowczo wygórowaną i oddalił dalej idącą skargę (pkt IV wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - V sentencji wyroku.