IV SAB/Po 162/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 lutego 2021 r. sprawy skargi J. N. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. do załatwienia wniosku J. N. z dnia [...] kwietnia 2020 r. 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. na rzecz skarżącego J. N. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Pismem z dnia [...] października 2020 roku J. N. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p.. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie PINB do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r., Nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.); 4. przyznanie od PINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5. w przypadku niewymierzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, wymierzenie grzywny; 6. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia [...] kwietnia 2020 roku skierowanym do PINB skarżący wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB dla powiatu p. z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]) zobowiązującej skarżącego i jego syna A. N. do wykonania robót budowlanych, wymienionych w tej decyzji, celem doprowadzenia muru z cegły klinkierowej o długości 7,10 m, zlokalizowanego na działce o nr ewid.[...], w L., ul. [...], do stanu zgodnego z prawem. We wniosku skarżący wniósł o cofnięcie nakazów, włącznie z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia. Na poparcie tego stanowiska skarżący przywołał treść decyzji WWINB z 2018 r., i wskazał na projekt techniczny rozbudowy domu z czerwca 1992 r. zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. ([...]). Skarżący podniósł, że z treści wspomnianego projektu wynika, że w 1992 r. nie istniał mur oporowy, a mury oporowe zostały uwzględnione dopiero w zatwierdzonym projekcie. Nadto, skarżący zwrócił uwagę na to, że jego zdaniem przytoczona argumentacja zawarta we wniosku wskazuje na bezzasadność (bezprzedmiotowość) decyzji PINB z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]), która mogłaby mieć jedynie rację bytu w przypadku braku wymaganego pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, PINB powinien był wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., czego organ nie uczynił mimo wniosku skarżącego. Nie istniały także przyczyny, zdaniem Skarżącego, aby PINB przesłał wniosek skarżącego do innego organu. Skarżący podniósł także, że wobec toczącego się postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB wobec skarżącego, którego celem jest egzekucja obowiązku nałożonego na niego decyzją PINB z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]), w interesie skarżącego jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji spowoduje, jak argumentuje skarżący, umorzenie postępowania egzekucyjnego. Jak wskazał skarżący, PINB i WWINB nie rozpoznali jego wniosku, a w międzyczasie naruszali przepisy postępowania (takie jak, brak właściwego informowania stron, niepodanie okoliczności faktycznych i prawnych w sposób wyczerpujący czy nieudzielenie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień wnioskodawcy). Organy te, zdaniem skarżącego, kierowały do niego wezwania, które nie miały na celu rozpoznanie jego wniosku, którego treść była wystarczająco konkretna i zrozumiała. Na potwierdzenie tego stanowiska, skarżący zwrócił uwagę na jego pismo z dnia [...] czerwca 2020 r. skierowane do WWINB oraz jego pisma z dnia [...] lipca 2020 roku oraz z dnia [...] lipca 2020 roku skierowane do PINB, gdzie jednoznacznie wskazywał on, że jego pismo z dnia [...] kwietnia 2020 roku jest wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB z dnia [...] lutego 2016 roku jako bezprzedmiotowej, przywołując podstawę tego żądania – art. 162 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że jego wniosek z dnia [...] kwietnia 2020 r., który został doręczony PINB w dniu [...] kwietnia 2020 r., nie został rozpoznany, co oznacza, że stan nierozpoznania sprawy ciągnie się już od ponad sześciu miesięcy. Skarżący podniósł także, że przyznanie od PINB na jego rzecz sumy pieniężnej będzie miało charakter prewencyjny wobec naruszania prawa przez ten organ w przyszłości oraz będzie stanowiło rekompensatę dla skarżącego z powodu poczucia krzywdy, niesprawiedliwości, bezradności. Skarżący wskazał, że sposób prowadzenia postępowania od 2010 roku odczytuje jako uporczywe dręczenie go i jego rodziny, co doprowadziło do znacznej utraty zdrowia. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2020 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej również jako: PINB) wniósł o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o umorzenie postępowania w zakresie wniesionej skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na kontekst proceduralny sprawy, w szczególności jakie organy działały w sprawie, aby ustalić rzeczywistą treść wniosku skarżącego. PINB zauważył między innymi, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] sierpnia 2020 roku przekazał według właściwości do PINB podanie skarżącego z dnia [...] kwietnia 2020 roku. Organ przyznał, że postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. ([...]) WWINB rozpoznał ponaglenie skarżącego z dnia [...] września 2020 r. - na bezczynność i przewlekłość - PINB i stwierdził bezczynność PINB o charakterze nierażącym, wyznaczającej także termin do załatwienia sprawy na dzień [...] listopada 2020 r. Jednakże, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. PINB odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]). Ze względu na załatwienie sprawy przez PINB w terminie zakreślonym w przywołanym postanowieniu WWINB, organ wyraził stanowisko, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB jest bezzasadna. Dokładnie opisano też bieg postępowania wskazując, że pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. J. N. oraz A. N. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (doręczone organowi w dniu [...] kwietnia 2020 r.) swoje uwagi w związku z postępowaniem o sygn. akt [...]), które zawierało także prośbę o "zmianę wydanej decyzji z cofnięciem nakazów włącznie z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia". W związku z wezwaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. ([...]), pismem z dnia [...] lipca 2020 roku J. N., działając przez pełnomocnika, wyjaśnił, że podanie z dnia [...] kwietnia 2020 roku stanowi wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. Wniosek J. N. z dnia [...] czerwca 2020 roku skierowany do W. Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażał tę samą intencję. W związku z wezwaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. ([...]), pismem z dnia [...] lipca 2020 roku skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. N. wskazał, że wszystkie jego pisma skierowane od stycznia 2020 roku do PINB są podaniem o wygaśnięcie decyzji z dnia [...] lutego 2016 roku nakładającej wykonanie robót budowlanych ze względu na jej bezprzedmiotowość. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 roku ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał zgodnie PINB dla powiatu p. z właściwością wniosek J. N. i A. N. z dnia [...] kwietnia 2016 r. wraz z pismami uzupełniającymi wniosek strony. Pismem z dnia [...] września 2020 roku ([...]) PINB dla powiatu p. przekazał do WWINB ponaglenie J. N. z dnia [...] września 2020 r. - na bezczynność i przewlekłość - PINB w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]). Postanowieniem z dnia [...] października 2020 roku ([...] WWINB uznał wniesione ponaglenie na uzasadnione w części odnoszącej się do bezczynności organu i stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] listopada 2020 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności organu oraz podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. Pismem z dnia [...] października 2020 r. ([...]) PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]), wskazując jednocześnie na możliwość zapoznania się z aktami sprawy w terminie 3 dni od dnia doręczenia zawiadomienia (art. 10 § k.p.a.). Zawiadomienie to zostało doręczone stronom w dniach [...] i [...] października 2020 roku. Pismem z dnia [...] października 2020 roku J. N., reprezentowany przez pełnomocnika, przedstawił stanowisko w sprawie, wskazując, że postępowanie powinno zostać było wszczęte na wniosek strony, a nie z urzędu, a nadto sformułował wnioski dowodowe. Pismem z dnia [...] października 2020 r. J. N. przedstawił także stanowisko w sprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. ([...]), na podstawie art. 104 i art. 162 k.p.a., PINB odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] lutego 2016 r. ([...]). Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi J. N. w dniu [...] listopada 2020 roku. Pismem z dnia [...] listopada 2020 roku pełnomocnik J. N. oświadczył, że rezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w związku z niemożliwością odczytania przesłanej mu decyzji PINB z dnia [...] listopada 2020 r. PINB doręczył pełnomocnikowi J. N. decyzję przesyłką konwencjonalną w dniu [...] listopada 2020 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga w części okazała się zasadna. Przystępując do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: k.p.a.) a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia [...] października 2013 r., sygn. I OZ [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany, bowiem kwestią bezsporną jest, że J. N. złożył ponaglenie zarówno ba bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Ponaglenie to postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. zostało uznane przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: WWINB) za uzasadnione w części odnoszącej się do bezczynności. WWINB wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] listopada 2020 r. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. rzeczywiście istniała - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. W niniejszej sprawie Skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd musiał zatem ustalić, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością oraz z przewlekłością postępowania. Należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Uwzględniając powyższe rozważania i okoliczności sprawy należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie w dacie wnoszenia skargi do sądu, jak i wyrokowania przez Sąd nie istniał stan bezczynności. Skargę sporządzoną [...] października 2020 r. tego samego dnia nadano w Urzędzie Pocztowym w P. (k.13 akt sąd.). Tymczasem, termin do załatwienia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. wyznaczony przez WWINB postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. upływał z dniem [...] listopada 2020 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...], o co wnosił Skarżący. Oznacza to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nie pozostawał bezczynny w dacie złożenia skargi ([...] października 2020 r.), a wobec faktu załatwienia sprawy w terminie zakreślonym przez WWINB, tj. w dniu [...] listopada 2020 r. bezczynność organu nie miała miejsca również, w dacie orzekania przez Sąd. Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska Skarżącego należy podkreślić, że zamieszczenie przez organ informacji, że postępowanie toczyło się "z urzędu", a nie "na wniosek" nie zmienia faktu, że w istocie postępowanie zostało wszczęte "na wniosek" i stanowi to uchybienie które pozostaje bez znaczenia dla istoty sprawy - o ile - wnioskodawca był przez organ uznany za stronę postępowania i miał możliwość korzystania z przysługujących stronie postępowania administracyjnego praw. W okolicznościach badanej sprawy niespornym pozostaje (i fakt ten znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym), że J. N. był stroną postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB dla powiatu p. z [...] lutego 2016 r. Jak wskazuje dokumentacja akt sprawy zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i decyzja z dnia [...] listopada 2020 r. zostały Skarżącemu doręczone, a sam Skarżący ze swoich praw strony w tym postępowaniu korzystał. Dlatego też w zaistniałej sytuacji, w dacie orzekania przez tutejszy Sąd nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku J. N. z dnia [...] kwietnia 2020 r. Skoro, bowiem załatwienie wniosku skarżącego nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak też Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z ww. przepisem Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., w niniejszej sprawie Sąd wskazuje, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, W. 2012, str. 44; wyrok NSA z [...] lipca 2012 r., sygn. akt II OSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt II OSK [...]; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem J. N. z dnia [...] kwietnia 2020 r. jednak z uwagi na jego niejednoznaczne brzmienie, co do istoty żądania, dopiero po uzupełnieniu podania jasne stało się, że wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji. W tym miejscu odnosząc się do argumentacji skarżącego Sąd zauważa, że wbrew stanowisku Skarżącego wniosek z dnia [...] kwietnia 2020 r. został sformułowany nieprecyzyjnie. Skarżący wniósł o "zmianę wydanej decyzji z cofnięciem nakazów włącznie z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia". Zważywszy na brzmienie wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. mógł on zostać (i został) odczytany jako wniosek o wznowienie postępowania. Należy zauważyć, że treść wniosku była na tyle niejednoznaczna, że nie tylko Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., ale również W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odczytali żądanie wniosku, jako żądanie wznowienia postępowania. Jakkolwiek, doszło do wyjaśnienia intencji wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. jako wniosku w sprawie wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...], to akta sprawy zawierające takie ustalenie zostały zwrócone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. wraz z pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Zgodzić należy się, że oceną dokonaną przez WWINB w postanowieniu z dnia [...] października 2020 r., że po przekazaniu akt sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (wraz z pismem z [...] sierpnia 2020 r.), do daty wydania postanowienia z dnia [...] października 2020 r.) w aktach sprawy nie udokumentowano podjęcia żadnych czynności w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Trafnie WWINB wskazał, że w aktach sprawy PINB nie udokumentował podjęcia jakichkolwiek działań, z tym że w ocenie Sądu ta okoliczność świadczyła o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ, a nie o jego bezczynności. Mając zatem na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy należało stwierdzić, że przewlekłość organu choć miała miejsce (pkt 2 wyroku), to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Przyjmując, bowiem (tak jak uczynił to WWINB), że sprawa przekazana - wraz z aktami sprawy - dnia [...] sierpnia 2020 r.(na co wskazuje prezentata PINB) powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.), to termin ten mijał [...] września 2020 r. Ponaglenie J. N. dotyczyło zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu. Już [...] dni po upływie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., WWINB wyznaczył PINB termin załatwienia sprawy na dzień [...] listopada 2020 r. Od tej chwili (od [...] października 2020 r.) do [...] listopada 2020 r. nie mogło być zatem mowy o bezczynności PINB. Dopiero jednak pismem z dnia [...] października 2020 r. (a więc [...] miesiące od otrzymania przez PINB wraz z aktami sprawy wniosku Skarżącego, po ustaleniu że dotyczy on wygaśnięcia decyzji) wydane zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB dla powiatu p. z [...] lutego 2016 r. Następnie [...] listopada 2020 r. wydana została decyzja w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Z tych powodów, zdaniem Sądu organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje jednak stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2012 r., I OSK [...], LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, W. 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia [...] marca 2013 r., OSK [...], wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2014 r., II SAB/Wr [...]; wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] października 2013 r., II SAB/Po [...] i z dnia [...] marca 2015 r., IV SAB/Po [...], www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że w sprawie podejmowano czynności mające służyć załatwieniu wniosku, jednak było to utrudnione z uwagi na nieprecyzyjne wskazanie przez Skarżącego żądania wniosku. Nie może budzić wątpliwości, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania to instrument, który stanowi próbę wymuszenia na organie załatwienia sprawy (por. uchwała NSA z dnia [...] czerwca 2020 r. sygn. II OPS [...]). W szczególności wskazać należy, że do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Ustalenie istoty żądania wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. nastąpiło wskutek uzupełnienia tego wniosku przez Skarżącego - skierowanego do WWINB (jak sam Skarżący podnosi w skardze, nastąpiło to piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. skierowanym do WWINB), a więc - już po przekazaniu przez PINB akt - organowi właściwemu w sprawie wznowienia postępowania. W tej sytuacji okresu od [...] kwietnia 2020 r. do chwili zwrotu akt PINB – jako organowi właściwemu w sprawie wygaśnięcia decyzji (co nastąpiło wraz z pismem z [...] sierpnia 2020 r.) nie można wliczać do terminu załatwienia sprawy. Jakkolwiek zatem zasadnie Skarżący zarzuca, że postępowania PINB nie charakteryzowała należyta dynamika, to organowi nie sposób zarzucić lekceważenia i premedytacji w celowym przedłużaniu postępowania. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skargę w tej części oraz w zakresie wymierzenia grzywny organowi Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku). Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej, ewentualnie wymierzenia grzywny, wypada zauważyć, że z ww. przepisu jasno wynika, iż suma pieniężna, której przyznania domaga się skarżący, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z [...].02.2017 r., I OSK [...]; z [...].04.2017 r., I OSK [...]; z [...].07.2017 r., II OSK [...] – CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z [...].02.2017 r., II GSK [...]; z [...].12.2017 r., I OSK [...] – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z [...] lipca 2016 r. o sygn. akt I OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". Zdaniem Sądu, przedstawione w skardze okoliczności są niewystarczające do przyznania żądanej sumy pieniężnej, gdyż przyczyna, dla której skarżący nie otrzymał oczekiwanego rozstrzygnięcia organu do [...] listopada 2020 r. i w związku z tym – jak twierdzi – poniósł szkodę, nie tyle tkwiła w sposobie prowadzenia przez organ postępowania, ile raczej wynikała z dokonanej przez organ oceny merytorycznej złożonego wniosku. Ponadto z treści wydanej [...] listopada 2020 r. przez PINB decyzji wynika, że wniosek skarżącego nie został uwzględniony. Należy tez zauważyć, że skarżący przyczyn swojego poczucia krzywdy, niesprawiedliwości i bezradności upatruje m.in. w "sposobie prowadzenia postępowania od 2010 r. do 2020 r. i dalej, tj. uporczywym dręczeniu jego osoby przez ten czas i rodziny, co doprowadziło do znacznej utraty jego zdrowia i a na pewno pogorszenia dotychczasowego życia od 2010 r. oraz skróceniu w znacznym stopniu jego okresu dalszego życia (o około 20 lat)"- s. 5 uzasadnienia skargi. Skarżący w tym zakresie powołał się wynika badań wykonanych w 2018 r. w Szpitalu Klinicznym [...] w P. oraz z 2020 r. wykonanych w Szpitalu w P. (znajdujących się w aktach administracyjnych). Pierwsze z wyników dotyczą stanu zdrowia skarżącego w 2018 r., a więc 2 lata przed złożeniem wniosku z [...] kwietnia 2020 r. Wyniki z P. dotyczą biopsji wykonanej [...] sierpnia 2020 r., a więc tuż po przekazaniu PINB akt sprawy wraz z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, obciążanie organu sumą pieniężną albo grzywną nie znajduje uzasadnienia. Tym bardziej w sytuacji, w której Sąd nie dopatrzył się po stronie organu rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu w wysokości [...] zł. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.