II SAB/Po 146/20

Dnia 26 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu żądania skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...] października 2019 r. wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] w [...] po wydaniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 108/20, II. stwierdza, że bezczynność organu, opisana w punkcie I sentencji, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie żądania zobowiązania organu do załatwienia sprawy, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. M. K. (zwana dalej: skarżąca), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynności Inspektor Sanitarny (zwanego dalej: PINB) w załatwieniu sprawy: żądania strony z dnia [...] października 2019 r. wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] w [...] po wydaniu prawomocnego wyroku uchylającego sygn. akt II SA/Po 108/20 z dnia 27 maja 2020 r. (zwanego dalej: żądanie, wniosek) Pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez PINB bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 Ppsa [przyp. Sąd – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa); 2. uwzględnienie skargi na bezczynność PINB przez Sąd i zobowiązanie PINB do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa); 3. stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa); 4. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa); 5. przyznanie od PINB na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa (art. 149 § 2 Ppsa) – wskazując, że przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności lub przewlekłości; 6. zasądzenie od PINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...]zł. Pełnomocnik stwierdził następujące naruszenia prawa - art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa), a nawet art. 35 § 3 Kpa i 12 Kpa polegające na bezczynności w załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wywodził, że po wydaniu prawomocnego wyroku uchylającego rozstrzygnięcia organów obu instancji - sygn. akt II SA/Po 108/20 z dnia 27 maja 2020 r., w obrocie prawnym pozostało żądanie strony z dnia [...] października 2019 r. - wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] w M. G.. Pełnomocnik podkreślił, że od wydania prawomocnego wyroku uchylającego minęły ponad cztery miesiące, a PINB nie tylko, że sprawy nie załatwił, ale nawet nie wszczął postępowania zgodnie ze wskazaniami Sądu. Jego zdaniem doręczone pełnomocnikowi skarżącej - J. K. - pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] nie załatwia sprawy. Pełnomocnik podniósł, że nawet w sytuacji, gdy PINB uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane (w tej mierze pełnomocnik przywołał pismo PINB do [...]INB z dnia [...] września 2020 r.), to organ ten winien wydać postanowienie, o którym mowa jest w art. 61a § 1 Kpa, czego nie uczynił. Końcowo pełnomocnik wskazał, że skarga została poprzedzona ponagleniami skarżącej: z dnia [...] lipca 2020 r. i z dnia [...] września 2020 r. Powyższa skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wyrokiem z dnia [...] maja 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...], prawomocnym od dnia [...] lipca 2020 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je, utrzymane w mocy przez WINB postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], którym organ ten odmówił żądaniu strony przeprowadzenia kontroli i wszczęcia odpowiedniego postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych na działce nr [...] w [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. skarżąca wniosła do WINB ponaglenie na bezczynność PINB po wydaniu prawomocnego wyroku WSA. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. WINB uznał ponaglenie za nieuzasadnione, podnosząc w szczególności, że wyrok z klauzulą prawomocności został do organu przesłany w dniu [...] lipca 2020 r. wraz z aktami sprawy przy piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. organ ten podkreślił, że zgodnie z art. 286 § 1 Ppsa, po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Natomiast w § 3 tego samego przepisu wskazuje się, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia. W związku z powyższym ponaglenie z dnia [...] lipca 2020 r. na bezczynność PINB po wyroku WSA należało uznać za nieuzasadnione. Pismem z dnia [...] września 2020 r. pełnomocnik skarżącej wystosował do WINB kolejne ponaglenie na bezczynność PINB po wyroku WSA. Przesyłając ponaglenie do WINB (pismo z dnia [...] września 2020 r.) organ I instancji wyjaśnił, że wniosek tj. żądanie strony z dnia [...] października 2019 r., PINB potraktował jako wniosek o interwencję i w tym zakresie zostały z urzędu przeprowadzone dwukrotne czynności kontrolne w terenie. Ponadto wzywano pisemnie współwłaścicieli nieruchomości do przedłożenia dokumentów odnośnie stanu technicznego dla obiektów zlokalizowanych na działce. Po przeprowadzonych czynnościach kontrolnych oraz po przedłożeniu przez współwłaścicieli nieruchomości o nr ewid.[...] niezbędnych dokumentów – PINB nie widział podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych, gdyż nie stwierdzono takich obiektów. Po otrzymaniu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem WSA organ nadzoru budowlanego wystosował w dniu [...] sierpnia 2020 r. pismo do pełnomocnika M. K. (celem uzupełnienia pisma z dnia [...] sierpnia 2020 r.) z wyjaśnieniami, że działka nr [...] stanowi zabudowę mieszkalną wraz z zabudową gospodarczą, w której jeden z budynków pełni funkcją inwentarską. Jest nim budynek gospodarczo-inwentarski, który został wybudowany w oparciu o wydane pozwolenie z dnia [...] marca 1987 r. nr [...]. Tym samym PINB uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. PINB wyjaśnił także, że Urząd Miejski w [...] w odpowiedzi na pismo z dnia [...] marca 2020 r. poinformował organ, iż po przeprowadzeniu czynności kontrolnych zgodnie z kompetencjami w zakresie składowania obornika na gruncie w [...] przy [...] nr [...] i [...] nr [...] przy granicy nieruchomości [...] i [...] nie stwierdził naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. WINB uznał wniesione "ponowne" ponaglenie za uzasadnione i stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] października 2020 r oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności organu oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze uzasadnienie wyroku WSA, na organie I instancji spoczywał obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku M. K. z dnia [...] października 2019 r. o wszczęcie postępowania. Tymczasem do dnia wydania "niniejszego" postanowienia PINB nie ustosunkował się w żaden sposób do wskazanego wniosku. W odpowiedzi na opisana na wstępie skargę M. K. z dnia [...] października 2020 r. PINB podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2020 r. w zakresie uznania żądania strony z sygnalizację i wniosek o interwencję i w tym zakresie z urzędu przeprowadził dwukrotne czynności kontrolne. Podkreślono, że pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. poinformowano współwłaścicieli nieruchomości o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i tym samym organ zakończył postępowanie wyjaśniające. Wyjaśniono, że z uwagi na fakt, że PINB – rzeczonym pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. - zakończył postępowanie wyjaśniające, a co za tym idzie stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, organ ten "mylnie" zinterpretował wyrok WSA i wystosował pismo (z dnia [...] sierpnia 2020 r.) do pełnomocnika M. K., J. K., będące uzupełnieniem pisma z dnia [...] sierpnia 2020 r. zamiast ponownie rozpatrzyć wniosek z dnia [...] października 2019 r. Organ podsumował, że mając na uwadze wyrok WSA oraz uwzględniając wskazania wynikające z postanowienia WINB z dnia [...] października 2020 r., organ nadzoru budowlanego dokonał ponownej analizy wniosku z dnia [...] października 2019 r. i wydał w tym zakresie postanowienie z dnia [...].10.2020 r. znak [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 Ppsa (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). Z kolei art. 149 § 1b powołanej ustawy przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W myśl art. 149 § 2 Ppsa, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b Ppsa stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 Kpa przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 Ppsa). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kpa (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b Ppsa, skoro skarżąca przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierowała do organu wyższego stopnia (WINB) względem PINB, ponaglenie z dnia [...] lipca 2020 r. (pierwsze ponaglenie). Przechodząc zaś do merytorycznych rozważań, Sąd wyjaśnia, że pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 Ppsa sprowadza się obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. stanowisko orzecznictwa i doktryny przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 14/17, dostępnym jw.), czyli niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Należy mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 286 § 1 i 2 Ppsa po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt [...] (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r. II FSK 2541/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tle powyższych rozważań wskazać należy, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia [...] października 2019 r. Wydane na skutek rzeczonego wniosku rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Po 108/20, co spowodowało powrót postępowania na etap rozpatrywania wniosku przez organ I instancji. Wyrok został doręczony organowi wraz z aktami sprawy dnia [...] lipca 2020 r. Od tego dnia organ nie wydał stosownego rozstrzygnięcia, aż do dnia [...] października 2020 r. (postanowienie znak [...]), na co zwrócił także uwagę WINB w postanowieniu z dnia [...] października 2020 r. wydanym na skutek ponownego wniesienia ponaglenia przez skarżącą, a także sam PINB w odpowiedzi na skargę. Bezczynność PINB jest zatem w zasadzie niesporna między stronami. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa. Jednocześnie jednak, biorąc pod uwagę wyjaśnienia organu oraz fakt, iż nie wykazywał się on całkowitą biernością, Sąd nie dostrzegł premedytacji w działaniu organu, ukierunkowanej na niewydanie rozstrzygnięcia i wyrządzenie skarżącemu dolegliwości, czy też celowego przeciągania postępowania. Z tego powodu Sąd orzekł w pkt II wyroku, na podstawie art. 149 § 1a Ppsa, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z wydaniem przez organ postanowienia z dnia [...] października 2020 r. postępowanie w zakresie żądania zobowiązania organu do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, o czym orzeczono w pkt III sentencji. Jednocześnie Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt IV sentencji, na podstawie art. 149 § 2 Ppsa. Sąd uznał, że brak jest zasadności przyznania skarżącej takiej sumy. Środki wskazane w art. 149 § 2 Ppsa są bowiem środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (patrz: wyrok wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2002 r. o sygn. akt II GSK 127/20, 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15 – dostępne jw.). Nadto stwierdzenie, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa jednak stanowiska, iż może być ona przyznana w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu nie można zarzucić organowi celowego i rażącego przedłużania czasu prowadzonego postępowania. Co więcej, organ wydał już rozstrzygnięcie. Z powyższych względów, w opisanym zakresie skargę oddalono. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 Ppsa oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018, poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...],- zł w tym: [...],- zł – wpis stały, [...] zł – opłata za czynności pełnomocnika oraz [...] zł – opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (pkt V sentencji wyroku). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 Ppsa.