IV SAB/Po 161/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 27 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wystąpienia do Starosty z wnioskiem o uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 22 sierpnia 2023 r. R. W. (dalej jako "Skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "Wniosek [...] na decyzję Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w sprawie zatrzymania mi prawa jazdy Kategorii B". W piśmie z 03 października 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, wyjaśnił, że powyższe pismo stanowi skargę: a) na pismo Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w K. [działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta] z dnia 07 lutego 2023 r. ([...]) oraz b) na bezczynność ww. organu administracji w przedmiocie wystąpienia do Starosty z wnioskiem o uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Sprawa z ww. skargi na bezczynność organu została zarejestrowana pod niniejszą sygnaturą. Natomiast sprawa ze skargi na ww. pismo organu została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 583/23 i podlegała odrębnemu załatwieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 1 § 1 ab initio ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Należy jednak zaznaczyć, że kontroli tej nie podlegają wszystkie aspekty i formy działalności administracji, a jedynie te określone w obowiązujących przepisach - na czele z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."). W myśl tego ostatniego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega "stan bezczynności organu administracji", co jednak nie oznacza, że treść tego pojęcia w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach dotyczących bezczynności organów administracji pozostaje nieograniczony. Albowiem zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest wyznaczony odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a oraz art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775,; w skrócie "k.p.a."). Ten ostatni przepis definiuje "bezczynność" jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei zakres podmiotowy skargi na bezczynność jest wyznaczony treścią pojęcia "działalności administracji publicznej" (por. m.in. wyroki NSA: z 17.01.2023 r., II GSK 1732/22, II GSK 1723/22 i II GSK 1745/22; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Jednocześnie ocena zasadności skargi na bezczynność organu musi być zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji – na wniosek strony albo z urzędu – dla załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa, oraz skorelowanego z nim indywidualnego uprawnienia strony, które miałoby doznać naruszenia w związku z bezczynnością organu (por. wyrok NSA z 24.08.2022 r., II GSK 729/22, CBOSA). Podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określają kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Natomiast ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwołanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni (por. wyrok NSA z 09.02.2022 r., III OSK 768/21, CBOSA). W niniejszej sprawie jako przedmiot zaskarżenia Skarżący wskazał bezczynność Burmistrza Miasta (z którego to upoważnienia działa Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w K.) w przedmiocie wystąpienia do Starosty K. o uchylenie decyzji o zatrzymaniu Skarżącemu prawa jazdy. Zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1993, w skrócie "u.p.o.u.a.") uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika skierowanego do starosty, gdy: 1) ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w ust. 3, oraz dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów lub 2) nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że Burmistrz (ani też działający z jego upoważnienia Dyrektor OPS) nie mają ustawowego obowiązku wydania na wniosek strony decyzji w przedmiocie ewentualnej odmowy wystąpienia do Starosty o uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Wynika to wprost z brzmienia cytowanego przepisu art. 5 ust 6 u.p.o.u.a., w świetle którego organ działa wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony. Przepisy ustawy nie przewidują wydania w tej kwestii decyzji. Wobec tego żądanie strony w przedmiocie dokonania takiego wystąpienia nie może być traktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; w skrócie "k.p.a."). Konsekwencją uznania, że sprawa dotycząca niewystąpienia przez organ (niewydania przezeń decyzji o odmowie wystąpienia) do Starosty z wnioskiem w trybie art. 5 ust. 6 u.p.o.u.a. nie należy do kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., jest nieprzysługiwanie skargi na bezczynność organu w takiej sprawie na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Oznacza to, że wniesienie takiej skargi do sądu nie jest dopuszczalne. Sąd nie mógłby bowiem nakazać organowi dokonania żądanego wystąpienia, z uwagi na brak przepisu prawa nakładającego na organ obowiązek podjęcia takiej czynności (por. postanowienia WSA: z 20.08.2014 r., II SAB/Ol 40/14; z 10.05.2018 r., II SAB/Bk 17/18; dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wskazane w pkt 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę R. W. na bezczynność organu.