IV SAB/Po 16/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania 1. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności organu; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego; 3. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Sygn. akt IV SAB/Po [...] Uzasadnienie J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie utwardzenia działki. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie utwardzenia działki nr [...] położonej przy ul. [...] w M. Decyzja ta została uchylona decyzją W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., a akta zwrócono w dniu 20 września 2016 r. W dniu 29 września 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o planowanym terminie kontroli na nieruchomości. Dnia 19 października 2016 r. organ przeprowadził kontrolę. W dniu 17 listopada 2016 r. organ zwrócił się Urzędu Miejskiego Gminy S. o udzielenie informacji czy toczyło się postępowanie w zakresie zmiany stosunków wodnych. Odpowiedź na powyższe zapytanie organ uzyskał w dniu 12 grudnia 2016 r. W dniu 29 grudnia 2016 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 26 stycznia 2017 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie utwardzenia działki wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że prowadził przewlekle postępowanie. Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłość postępowania miało charakter rażący. Skarżący wniósł ponadto o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy oraz wymierzenie organowi grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. W dniu 27 stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie umorzenie postępowania z odstąpieniem od wymierzenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz wyjaśnił, że konieczność podjęcia szeregu czynności jak również analiza stanu prawnego i faktycznego sprawy pozwoliła na podjęcie decyzji w pełni uwzględniającej wszystkie aspekty sprawy i ustosunkowanie się do twierdzeń podnoszonych w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 – dalej: "Ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Przed rozpoznaniem skargi stwierdzić należy, iż skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. W myśl art. 52 § 1 i 2 Ppsa, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "Kpa"). Stosownie do art. 37 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg. Do skargi skarżący załączył odpis zażalenia wraz z prezentatą Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 uznające zażalenie za nieuzasadnione. W tym miejscu wskazać należy, iż przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest okres od momentu zawrotu przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, po wydaniu decyzji z dnia [...] września 2016 r., akt administracyjnych do organu I instancji do dnia wydania decyzji przez organ I instancji. W niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność organu istniała w dacie wniesienia skargi – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący – gdyż jest poza sporem, że po wniesieniu skargi, a przed wydaniem niniejszego wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego załatwił sprawę zainicjowaną żądaniem wnioskodawcy wydając w dniu 27 stycznia 2017 r. tj. jeden dzień po wniesieniu skargi, decyzję administracyjną. Zgodnie z tezą uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08; ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63), przepis art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa mówiący o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a Ppsa, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Z uzasadnienia cytowanej uchwały jasno wynika, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, iż, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jedynie uznawszy, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie – że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku bowiem już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołuje pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. NSA zaznaczył, że nie ma wówczas żadnych innych powodów, które przemawiałyby za wydaniem wyroku oddalającego skargę, który – najogólniej rzecz ujmując – jest orzeczeniem stwierdzającym, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w przywołanej uchwale. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do treści art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 Kpa), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). Podkreślenia wymaga przy tym, że sformułowanie kodeksowe (zawarte w art. 35 § 1 Kpa), należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych niż wyznaczone (por. R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w KPA w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997, Nr 1, s. 3). Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest ustalenie istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Jak wynika z akt sprawy akta administracyjne, po wydaniu decyzji kasatoryjnej przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwrócono do organu I instancji w dniu 20 września 2016 r. i to od tego dnia rozpoczął się bieg terminu do załatwienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy utwardzenia działki. Tym samym miesięczny termin do załatwienia sprawy upływał w dniu 20 października 2016 r. Sąd orzekający uważa, iż niniejszą sprawę, z uwagi na zakres czynności koniecznych do przeprowadzenia z uwzględnieniem, że stanowiły by one de facto powtórzenie wcześniej podjętych działań, nie można uznać za szczególnie skomplikowaną. Uchybienia na jakie zwrócił uwagę organ II instancji związane są z naruszeniem procedury postępowania, a w szczególności braku informacji w jaki sposób i kiedy strony zostały powiadomione o kontroli. Zatem ustalenia okoliczności faktycznych sprawy w znacznej mierze było już dokonane w poprzednim postępowaniu, a dołączenie do akt brakujących dokumentów nie można uznać za czynność skomplikowaną. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że do dnia 20 października 2016 r. organ nie zakończył postępowania, ani nie przedłużył terminu jego zakończenia zgodnie z wymogami art. 36 Kpa. Nie wydał też postanowienia o zawieszeniu tego postępowania, które w świetle art. 103 i art. 35 § 5 Kpa wstrzymałoby bieg terminów załatwienia sprawy, obezwładniając tym samym ewentualny zarzut bezczynności organu. W konsekwencji należy stwierdzić, że z chwilą bezskutecznego upływu terminu do załatwienia sprawy tj. od 21 października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego popadł w stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy i stan ten istniał także w dniu wniesienia skargi (26 stycznia 2017 r.), do dnia [...] stycznia 2017 r., kiedy to organ wydał decyzję. Ponieważ stan bezczynności organu istniał w dniu wniesienia skargi, ale ustał przed dniem wydania wyroku, postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (pkt 1 sentencji wyroku). Orzekając na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie Ppsa w przedmiocie charakteru stwierdzonej bezczynności organu – tj. czy zaistniała ona z naruszeniem prawa rażącym, czy nierażącym – Sąd w niniejszym składzie uznał, że niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia z rażącą bezczynnością. Co prawda organ wydał decyzję dopiero po upływie ponad czterech miesięcy oraz w tym czasie nie zawiadomił strony o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie, to jednakże organ niezwłocznie po zwrocie akt wyznaczył termin kontroli na tyle odległy aby strony miały możliwość otrzymania zawiadomienia o jego terminie. Natomiast po dokonaniu kontroli wystąpił do Urzędu Miejskiego Gminy S. o udzielenie informacji czy w sprawie utwardzenia działki toczyło się postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych. W świetle tych uwag naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ, nie miało charakteru rażącego (pkt 2 sentencji wyroku). W niniejszej sprawie skarżący wniósł zarówno skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec powyższego wskazać należy, iż o przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (tak NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu organ prowadził postępowanie przewlekle prowadzonym postępowaniem. Po pierwsze wskazać należy, iż w dniu 29 września 2016 r., niezwłocznie tj. po 9 dniach po zwrocie w dniu 20 września 2016 r. organ wyznaczył na dzień 19 października 2016 r. termin kontroli na nieruchomości. W dniu 19 października 2016 r. organ przeprowadził kontrolę nieruchomości. Następnie organ dopiero w dniu 17 listopada 2016 r., a więc po upływie prawie miesiąca od dnia kontroli zwrócił się Urzędu Miejskiego Gminy S. o udzielenie informacji czy toczyło się postępowanie w zakresie zmiany stosunków wodnych. Odpowiedź na powyższe zapytanie organ uzyskał w dniu 12 grudnia 2016 r. Następnie organ po upływie 17 dni tj. w dniu 29 grudnia 2016 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a następnie w dniu 27 stycznia 2017 r. wydał decyzję administracyjną. Sąd uznając, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania miał na uwadze przede wszystkim okoliczność, iż organ w okresie od 19 października 2016 r. do dnia 17 listopada 2016 r. nie podejmował czynności w sprawie, oraz że podjęte w dniu 17 listopada 2016 r. działania organ mógł poczynić wcześniej. Za uznaniem, iż w sprawie postępowanie prowadzone było przewlekle przemawia również fakt, iż zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy organ wysłał dopiero po 17 dniach od otrzymania odpowiedzi z Urzędu Miasta. Oceniając natomiast charakter przewlekłości Sąd uznał, iż nie miała ona charakteru rażącego. Sąd miał na uwadze przede wszystkim, iż organ niezwłocznie po zwrocie akt z organu II instancji wyznaczył termin kolejnej kontroli na nieruchomości. Termin ten organ wyznaczył uwzględniając niezbędny czas na dokonanie doręczeń. Ponadto Sąd miał na uwadze, że organ wydał decyzję niezwłocznie po upływie terminu do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie. Jak wynika z akt sprawy skarżący zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy skarżący odebrał w dniu 17 stycznia 2017 r. Zatem 7 dniowy termin zapoznania się z aktami sprawy upływał w dniu 24 stycznia 2017 r. Zatem wydanie decyzji w dniu 27 stycznia 2017 r. nastąpiło w możliwie najszybszym terminie od dnia upływu terminu do zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto Sąd dokonując oceny charakteru zaistniałej w niniejszej sprawie przewlekłości miał na uwadze, iż po dokonaniu kontroli organ z opóźnieniem zwrócił się do organu o udzielenie informacji, jednakże powyższe wynikać może z konieczności przeanalizowania akt sprawy, a przede wszystkim protokołu kontroli. Również opóźnienie w wysłaniu zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy uznać można za usprawiedliwione z uwagi na nadesłaną przez Urząd Miasta opinię dotyczącą zmian stosunków wodnych jak i protokół wizji terenowej, które to dokumenty wymagały analizy celem podjęcia decyzji czy w sprawie konieczne są dodatkowe wyjaśnienia czy tez niezbędne jest prowadzenie dalszego postępowania. Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaistniała w sprawie przewlekłość nie miała charakteru rażącego. Z tych samych względów Sąd uznał, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o jakiej mowa w art. 149 § 2 Ppsa, jak również brak jest podstaw do przyznania od organu kwoty pieniężnej o której mowa w powyższym przepisie– co oznacza, że w powyższym zakresie skarga podlegała na podstawie art. 151 Ppsa oddaleniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie odpowiednio stosowanych art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 201 § 1 Ppsa.