IV SAB/Po 131/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej do rozpatrzenia wniosku M. S. z dnia [...] września 2022 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej i to w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala.

M. S. pismem z dnia 21 września 2022 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w udostępnieniu informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnianiu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 1 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji publicznej w zakresie w jakim ten przepis stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez rażąco niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostepnienie informacji publicznej; 3. art. 225 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi lub wniosku oraz iż organy państwowe są obowiązane przeciwdziałać hamowaniu krytyki i innym działaniom ograniczającym prawo do składania skarg i wniosków poprzez bezzasadne uznanie, że skarżący wykorzystuje prawo do informacji w celu realizacji własnych indywidualnych interesów. W związku z powyższym Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 3 września 2022 r. w zakresie nieudostępnionej informacji publicznej, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 3 września 2022 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kserokopii pisma – dokumentu wytworzonego przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...].04.2022 r. Nr [...] Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał formę pisemną. W dniu 20 września skarżący otrzymał odpowiedź organu, w której wyrażono stanowisko, że przedmiotem złożonego przez niego wniosku nie jest informacja publiczna W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskowany dokument ma charakter dokumentu wewnętrznego, który służy wymianie informacji między funkcjonariuszami i pracownikami oraz określa zasady i terminy realizacji obowiązków służbowych, a powstaje na etapie przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j., w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia", w tym wniesienie ponaglenia, w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w udostępnieniu informacji publicznej w postaci kserokopii pisma – dokumentu wytworzonego przez Dyrektora Służby Więziennej z [...] kwietnia 2022 r. Nr [...] Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1064, z późn. zm.), dalej: "u.s.w.", Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna zgodnie z art. 2 ust. 1 u.s.w. realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2021 r. poz. 53 i 472) zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Nadto z art. 7 pkt 2 u.s.w. wynika, że organem służby więziennej jest m.in. dyrektor okręgowy Służby Więziennej, zwany dalej "dyrektorem okręgowym". Przedmiotem sporu jest, czy informacja objęta wnioskiem z dnia 3 września 2022 r. stanowi informację publiczną, czy jak twierdzi organ dokument ten ma charakter dokumentu wewnętrznego. Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. Wśród przykładowych informacji publicznych wskazano m.in. informacje o organizacji oraz przedmiocie działalności i kompetencjach organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c u.d.i.p.), a także o zasadach funkcjonowania takich podmiotów, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Nadto informacją publiczną są dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). W orzecznictwie podkreśla się również, iż informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09, CBOSA). Nie każdy dokument pochodzący od organu władzy publicznej może być przedmiotem informacji publicznej, a tylko ten, który jest dokumentem urzędowym. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dokumenty wewnętrzne nie zostały zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano pojęcie "dokumentu wewnętrznego" jako dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych, nie jest wyrazem stanowiska organu w ramach przypisanych mu kompetencji i jako taki nie podlega ujawnieniu w trybie u.d.i.p. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumentem wewnętrznym może być w szczególności dokument obrazujący przygotowania organu do zajęcia stanowiska w ramach przypisanych mu kompetencji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie prawa administracyjnego przyjęto tym samym, że dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia fakt jego "oficjalności". Zauważyć należy, że pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie jest pojęciem normatywnym, ale jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego. Dokument wewnętrzny charakteryzuje się, zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (vide: NSA w wyroku z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27.01.2022 r., II SAB/Go 234/21, LEX nr 3307549). Sąd nie podziela stanowiska organu, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 3 września 2022 r. informacja stanowi dokument wewnętrzny. Przedmiot wniosku stanowiło pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] kwietnia 2022 r. skierowane do wszystkich Dyrektorów Okręgowej Służby Więziennej, do wszystkich Dyrektorów Aresztów Śledczych i Komendantów COSSW w K. , P. , S. i Komendanta ODKSW w O. . W piśmie tym przedstawione są m.in. instrukcje postępowania dla Funkcjonariuszy SW, informacje o szkoleniach i naborze nowych pracowników, o zmianach legislacyjnych (zaostrzenie kary za napaść na funkcjonariusza, nowe regulacje dotyczące korzystania przez osadzonych z telefonów, postępowanie w sprawie skarg osób pozbawionych wolności). Zatem przynajmniej część instrukcji zawartych we wnioskowanym piśmie może dotyczyć ustawowych obowiązków czy uprawnień osadzonych (np. nowe regulacje dotyczące korzystania przez osadzonych z telefonów, pouczenie osoby pozbawionej wolności o konsekwencjach prawnych za czynną napaść na funkcjonariusza, zasady postepowania w stosunku do tzw. "niebezpiecznych osadzonych" itp.), jako że w swej treści zawierają informacje we wspomnianym powyżej rozumieniu. Zatem taką informację o takich dokumentach należy zakwalifikować jako informację publiczną, zwłaszcza gdy została wytworzona i znajduje się w posiadaniu organu. W ocenie Sądu wnioskowane pismo nie ma charakteru wewnętrznego i winno zostać udostępnione skarżącemu. Jeżeli pismo Dyrektora Generalnego SW adresowane jest do dyrektorów podległych mu jednostek z uwagi na jego treść, zawiera informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to może stanowić informację publiczną, udostępnianą na zasadach określonych w tej ustawie. Skoro Dyrektor Generalny SW należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, to co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach organu - są informacją publiczną. Przemawia za tym przede wszystkim treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazał, że informacją publiczną są m.in. dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Przedmiotowe pismo Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z [...] kwietnia 2022 r. stanowi zatem oficjalne stanowisko tego organu, a ponadto jest to stanowisko wyrażone "na zewnątrz" tego organu, albowiem jego adresatem są podległe mu jednostki. Nie jest to materiał roboczy, pomocniczy, potencjalnie pomocny do przedstawienia wiążącego stanowiska. Nie można zatem tego rodzaju informacji uznać za dokument wewnętrzny. W ocenie Sądu, skoro organ je wytworzył, czy też znajdują się one w jego posiadaniu i obowiązują funkcjonariuszy oraz pracowników, to informację publiczną stanowi także informacja o obowiązywaniu takich aktów oznaczonych konkretnym znakiem i nazwą. Tymczasem organ nie wskazał, jaki to konkretnie dokument, uniemożliwiając w ten sposób ocenę jego rzeczywistego charakteru. Nie jest wystarczające gołosłowne stwierdzenie organu, że żądana przez skarżącego informacja stanowi dokument wewnętrzny. W świetle powyższych wywodów stwierdzić zatem należy, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie wniosku skarżącego z dnia 3 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli bowiem żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, udziela informacji niepełnej lub wymijającej albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 3 września 2022 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Organ zobowiązany zatem będzie załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając żądanych informacji albo ich odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Organ rozpoznając wniosek powinien jednocześnie rozważyć, czy żądane informacje stanowią informację prostą, czy przetworzoną, a zatem, czy zachodzi potrzeba wykazania przez wnioskodawcę, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę nieudostępnienie wnioskowanej informacji wynikało z odmiennej interpretacji przepisów u.d.i.p. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Z powyższych też względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji, zatem w tym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, albowiem postanowieniem Referendarza Sądowego z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SPP/Po 124/22, M. S. zostało przyznane prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych.