IV SA/Wr 96/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...]grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w spokrewnionej rodzinie zastępczej i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji postanawia: odrzucić skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Starostę L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.(dalej: Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ odwoławczy) z dnia [...]grudnia 2020 r. nr [...]uchylająca decyzję wydaną z upoważnienia Starosty L. przez Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]zobowiązującą B. O.i R.O. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania M. O. w spokrewnionej rodzinie zastępczej za okres od [...] sierpnia 2020 r. do [...]sierpnia 2020 r. wraz z ustawowymi odsetkami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie jako wniesionej przez nieuprawniony do tego podmiot. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony był organ zarządzający tej jednostki. W związku z powyższym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Starosta L. nie ma w przedmiotowej sprawie uprawnienia do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonej przez niego decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako wniesiona przez podmiot nieuprawniony. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedzać musi sprawdzenie jej wymogów formalnych, w tym legitymacji skargowej podmiotu, który inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne. Podmioty powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zakresu legitymacji do wniesienia skargi musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, gdyż brak tej legitymacji stanowi podstawę do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Powyższe oznacza, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego posiadają dwie kategorie podmiotów. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria, to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 142-143). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a., pojęcia strony nie można odnieść do podmiotu występującego w sprawie w charakterze organu administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który orzekał w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej zaś - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę rozstrzygnięcie. Odnosi się to także do organu pierwszej instancji, któremu żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05, dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu - w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie skarga została wniesiona przez Starostę L., który działał w sprawie jako organ pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie, utrwalone jest stanowisko, że z posiadaniem interesu prawego nie można utożsamiać obowiązku wykonywania przez organ samorządu terytorialnego ustawowych, czy powierzonych mu zadań z zakresu administracji publicznej, zaś uprawnienie do rozstrzygania indywidualnych spraw w formie decyzji administracyjnej przez organ, wyklucza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę (organ) jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym lub na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może być bowiem wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli instancyjnych, a zatem może być uruchamiane tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi wyłącznie o skontrolowanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie o prowadzenie sporu, w którym organ pierwszej instancji broni swego stanowiska (por. uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 i z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 780/05 oraz z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04). Wskazane stanowisko potwierdził także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. w sprawie K 32/08 (Dz. U. RP 2009/187/1456), w którym uznał, że interpretacja art. 50 § 1 p.p.s.a. odmawiająca jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, jest zgodna z Konstytucją RP. W rozpatrywanej sprawie Starosta L. nie występował w charakterze strony, ale w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, czego przejawem było wydanie z jego upoważnienia przez Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. opisanej na wstępie decyzji z dnia [...]października 2020 r. nr [...]. Stwierdzić zatem należy, że Starosta L., będący jednocześnie organem pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w konsekwencji nie posiada w przedmiotowej sprawie legitymacji do wniesienia skargi do sądu. W tym stanie rzeczy, skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia.