IV SA/Wr 88/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. M. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2025 r. nr L.dz. DS.-1111-2183/25 w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia procedury przyjęcia do służby w Policji I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu na rzecz skarżącego K. M. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu (dalej: Komendant Wojewódzki Policji, organ) aktem z dnia 18 grudnia 2025 r. poinformował skarżącego o odstąpieniu od prowadzenia w stosunku do skarżącego procedury przyjęcia do Policji. W jego treści organ przytoczył treść art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który wymienia wymogi jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o przyjęcie do służby w Policji. Następnie zaakcentował, że procedurę weryfikacyjną kończy się wyłącznie wobec kandydata, który spełnił wszystkie warunki przyjęcia doi służby w Policji. Wskazał, że taka sytuacja ma miejsce gdy: - kandydat otrzymał wynik pozytywny z każdego etapu postepowania kwalifikacyjnego; - posiada predyspozycje do pełnienia służby w Policji - spełnia wszystkie wymagania określone w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Dodał, że procedura weryfikacyjna polega m.in. na sprawdzeniu, czy toczą się lub kiedykolwiek toczyły wobec kandydata do służby w policji postępowania karne, o wykroczenia lub dyscyplinarne oraz czy zachowanie takiego kandydata jest (a także było w przeszłości) zgodne z obowiązującymi normami prawnymi. W piśmie tym odnotowano, że czynności sprawdzające przeprowadzone wobec kandydata dały podstawę do odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego z powodu braku posiadania nieposzlakowanej opinii, co oznacza w praktyce, że "wystąpiły okoliczności, które wpłynęły negatywnie na ocenę" kandydatury kandydata. W skardze wniesionej na Komendanta Wojewódzkiego Policji skarżący zarzucił naruszenie: a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania całości materiału dowodowego pozwalającego ustalić, że skarżący spełnia warunki przyjęcia do służby w Policji a w szczególności, że obecnie cieszy się nieposzlakowaną opinią; b) art. 77 § 4 zdanie 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zakomunikowania skarżącemu faktów, zdaniem organu, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a znanych organowi z urzędu; c) art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 60 Konstytucji RP poprzez brak uzasadnienia faktycznego wydanego aktu i zaniechanie wskazania w sposób pozwalający na weryfikację przyczyn odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji; d) art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że organ w sposób wystarczający uzasadnił faktyczne podstawy do odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do skarżącego; e) art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że "opinia" jest elementem niezmiennym w czasie, podczas gdy prawidłowa wykładnia winna uwzględniać możliwość zamiany "opinii" o kandydacie w funkcji czasu i tym samym błędne przyjęcie, że skarżący nie spełnia wymagań do dalszego prowadzenia w stosunku do niego postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji z powodu braku nieposzlakowanej opinii. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonego aktu w całości, - rozpoznanie sprawy na rozprawie. - zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę, że treść zaskarżonego aktu nie zawiera opisu jakichkolwiek bliższych faktów pozwalających na weryfikację podnoszonych przez organ okoliczności, które negatywnie wpłynęły na ocenę kandydatury skarżącego. Zaznaczył, że organ po raz drugi już odstąpił od prowadzonego w stosunku do strony postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji, bez wyjaśnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Skarżący jedynie domyśla się, że decyzja organu może być związana z faktem zastosowania wobec skarżącego jako nieletniego (miał on wówczas 11 lat) w dniu 18 kwietnia 2016 r. przez Sąd Rejonowy w Lubinie środka wychowawczego w postaci nadzoru kuratora sądowego. Postanowienie Sądu zostało wydane w związku z zachowaniami skarżącego w szkole. W treści skargi skarżący wskazał na powody swojego trudnego zachowania (problemy z adaptacją wśród rówieśników wynikające z faktu, że skarżący nie komunikował się swobodnie w języku polskim po tym jak wrócił do Polski z Niemczech gdzie się wychował). Skarżący podniósł, że pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. kurator zawodowy Sądu Rejonowego w Lubinie wniósł o uchylenie nadzoru kuratorskiego wskazując, że nieletni nie sprawia problemów wychowawczych a cele postępowania zostały osiągnięte. Sąd przychylił się do wniosku kuratora i uchylił środek wychowawczy (obecnie fakt zastosowania tego środka nie figuruje w rejestrze). W treści skargi skarżący argumentował, że od chwili wydarzeń z 2015 r. nie miał żadnych konfliktów z prawem. Po ukończeniu szkoły podstawowej skarżący podjął naukę w Liceum Ogólnokształcącym w klasie mundurowej. Szkołę ukończył terminowo. Po przerwaniu postępowania w ubiegłym roku podjął służbę wojskową podczas której był nagradzany, uzyskał upoważnienie do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "Zastrzeżone" do informacji niejawnych Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego o klauzuli "NATO RESTRICTED" i informacji niejawnych Unii Europejskiej o klauzuli "RESTREINT UE/EU RESTRICTED". W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Jak argumentował, w toku postępowania kwalifikacyjnego (prowadzonego na podstawie wniosku i kwestionariusza osobowego złożonego przez skarżącego w dniu 17 listopada 2025 r.) w związku z przeprowadzanym już w 2024 r. postępowaniem kwalifikacyjnym w stosunku do skarżącego (na podstawie wniosku i kwestionariusza osobowego złożonego w dniu 2 maja 2024 r.) ustalono, że Sąd Rejonowy w Lubinie III Wydział Rodzinny i Nieletnich w dniu 18 kwietnia 2016 r., wydał postanowienie, w którym uznał, że skarżący wykazuje przejawy demoralizacji przez to, że: - w dniu 27 października 2015 r. na terenie szkoły podstawowej w czasie lekcji zaatakował małoletniego J. B., przewrócił go na podłogę, usiłował dusić i groził zabiciem, po czym po zakończonej lekcji ponownie groził ww. małoletniemu śmiercią; - w dniu 18 listopada 2015 r. w trakcie zajęć szkolnych na basenie zaatakował małoletniego A. M, dusił go i kopał; - w dniu 19 listopada 2015 r., na terenie szkoły podstawowej podczas zajęć pobił małoletniego A. M. oraz obraził nauczycielkę; - niewłaściwie realizował obowiązek szkolny poprzez samowolne opuszczanie lekcji i odmawianie wykonywania poleceń nauczyciela. Powyższe ustalenia w ocenie Komendanta Wojewódzkiego - jako przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego), nie pozwoliły na uznanie, iż skarżący posiada nieposzlakowaną opinię, a tym samym, że spełnia wszystkie wymagania określone w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Tym samym, zarówno w przypadku postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego wobec skarżącego w 2024 r., jak i postępowania z 2025 r., którego dotyczy skarga w nin. sprawie, Komendant odstąpił od prowadzenia postępowania - zgodnie z powołanym art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 lutego 2025 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego wobec kandydatów do służby w Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 248) w sposób kompleksowy regulują zasady dotyczące procedury kwalifikacyjnej do służby w Policji i nie zawierają odesłania do kodeksu postępowania administracyjnego, co czyni bezprzedmiotowymi zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w sprawie jest akt Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 18 grudnia 2025 r. o odstąpieniu od prowadzenia w stosunku do skarżącego prowadzenia procedury przyjęcia do służby w Policji. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego dotyczącego przyjęcia do służby w Policji jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlegającym kontroli sądu administracyjnego. Akt ten skierowany jest na zewnątrz, do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 391/22). Sprawa zainicjowana skargą strony jest zatem bezspornie sprawą z zakresu administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie przez organ stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145 ze zm.). Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której jest gotów się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o Policji zdanie pierwsze, przyjęcie kandydata do służby w Policji, następuje po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego mającego na celu ustalenie, czy kandydat spełnia warunki przyjęcia do służby w Policji, oraz określenie jego predyspozycji do pełnienia tej służby. Przepis art. 25 ust. 19 ustawy o Policji w zakresie odnoszącym się do kandydata do służby w Policji stanowi, że Komendant Główny Policji albo Komendant Wojewódzki (Stołeczny) odmawia objęcia takiego kandydata postępowaniem kwalifikacyjnym albo odstępują od jego prowadzenia w przypadku: 1) niezłożenia kompletu dokumentów, o których mowa w wymienionych przepisach ustawy; 2) niespełnienia wymagań określonych w ust. 1; 3) uzyskania negatywnego wyniku co najmniej jednego z etapów postępowania kwalifikacyjnego; zatajenia lub podania nieprawdziwych danych w kwestionariuszu osobowym kandydata do służby w Policji; 7) niepoddania się przez kandydata przewidzianym w postępowaniu kwalifikacyjnym czynnościom lub etapom tego postępowania; 8) przystąpienia do ponownego postępowania kwalifikacyjnego pomimo uzyskania przez niego w poprzednim postępowaniu kwalifikacyjnym negatywnego wyniku postępowania sprawdzającego określonego w przepisach o ochronie informacji niejawnych, gdy z informacji posiadanych przez komendanta prowadzącego postępowanie wynika, że nie uległy zmianie okoliczności stanowiące podstawę negatywnego wyniku tego etapu; 9) gdy nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji; 10) rezygnacji kandydata z ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji. W orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę, że przepis art. 25 ustawy o Policji (jak również wydane na podstawie art. 25 ust. 23 w/w ustawy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. z 2022 r. poz. 109)) stanowi urzeczywistnienie wymogu konstytucyjnego z art. 60 Konstytucji RP. Przepis art. 60 Konstytucji stanowi, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Przywołana regulacja konstytucyjna nie gwarantuje przyjęcia do służby w Policji każdego chętnego, ale stanowi źródło precyzyjnie określonych praw podmiotowych, które muszą być przestrzegane przez organy władzy publicznej. Chodzi tu mianowicie o zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Jak wynika z treści objętego zarzutami skargi aktu, odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do strony Komendant Wojewódzki Policji uzasadniał negatywną oceną kandydata w zakresie spełnienia przez niego wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że wymóg posiadania przez kandydata do pełnienia służby w Policji nieposzlakowanej opinii wynika z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Z kolei z treści art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji wynika, że, niespełnienie wymagań określonych w ust. 1 stanowi podstawę do odmowy objęcia kandydata postępowaniem kwalifikacyjnym albo do odstąpienia od jego prowadzenia. Warto w tym miejscu zauważyć, że nieposzlakowana opinia jako jeden z warunków jaki musi spełniać osoba ubiegając się o przyjęcie do służby w Policji ma charakter klauzuli generalnej, tj. takiej wartości, która nie została zdefiniowana ustawowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 19 września 2025 r. (sygn.. akt II SA/Ol 484/25) wyróżnił trzy zasadnicze aspekty klauzuli generalnej nieposzlakowanej opinii, a mianowicie: - poszanowanie porządku prawnego; - charakter danej osoby, który powinien wyróżniać się odpowiednimi cechami – takimi, które w ogólnym pojęciu pozwolą uznać ją za osobę o "nieskazitelnym" charakterze; - zachowanie, które zawsze powinno być "odpowiednie". Niewątpliwie, przesłanka nieposzlakowanej opinii jako zwrot niedookreślony wymagać będzie każdorazowo odpowiedniej wykładni na tle konkretnych okoliczności faktycznych, których podania w realiach kontrolowanej sprawy zabrakło. Co miało pierwszorzędne znaczenie dla kierunku sądowego rozstrzygnięcia w sprawie, informując stronę o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego przyjęcia do służby w Policji, Komendant Wojewódzki Policji ograniczył się w wydanym akcie jedynie do wskazania, że strona nie spełnia przesłanki nieposzlakowanej opinii. Wzmiankowo jedynie powołał się na czynności sprawdzające wobec kandydata i wystąpienia okoliczności, które wpłynęły negatywnie na ocenę jego kandydatury. Zredagowana w ten sposób treść zaskarżonego aktu nie poddaje się kontroli sądowej, albowiem z zaskarżonego aktu nie wynikają żadne konkretne fakty na podstawie to których organ przyjął, że strona nie spełnia wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji kandydata ubiegającego się przyjęcie do Policji nie jest możliwe przeprowadzenie oceny, czy organ w sprawie działał na podstawie w granicach prawa. Co równie ważne, także i kandydat do służby w Policji ma prawo uzyskać szczegółowe uzasadnienie, dlaczego w jego przypadku odstąpiono od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Bez wątpienia, ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, co jest następstwem braku zastrzeżenia formy decyzji dla tego działania. Ta okoliczność nie stanowi jednak przeszkody dla wyprowadzenia przez Sąd wniosku, że pismo informujące kandydata do służby o odstąpieniu od zamiaru jego przyjęcia do służby jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w ustawie, wymagało uzasadnienia. Wymaga odnotowania, że problematyka odnosząca się do potrzeby uzasadnienia aktu wydanego w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji była już rozważana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach tego Sądu z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1219/08 oraz z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3044/12, z 20 stycznia 2023 r. III OSK 6651/21. W judykatach tych przyjmuje się, że skoro odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlegającym kognicji sądu administracyjnego, to organ Policji w oparciu o ogólne zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego był obowiązany do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu uzasadnienia tego aktu. W szczególności organ powinien zastosować się do zasad wynikających z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z art. 6 k.p.a. wynika bowiem obowiązek działania na podstawie przepisów prawa a z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, z uwzględnieniem również reguł z art. 77 k.p.a. W odniesieniu do zawartych w odpowiedzi na skargę okoliczności na podstawie których organ przyjął, że strona nie spełnia przesłanki nieposzlakowanej opinii należy podnieść, że prezentowane na tym etapie sprawy stanowisko organu nie może być traktowane jako uzupełnienie argumentacji, którą organ obowiązany był zamieścić w akcie, stanowiącym przedmiot skargi do Sądu. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie odniósł się zatem merytorycznie do kwestii tego, czy fakt zastosowania w stosunku do małoletniego skarżącego w dniu 18 kwietnia 2016 r. środka wychowawczego może rzutować na kwestię nieposzlakowanej opinii w dorosłym życiu skarżącego podczas ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji. Okoliczności te nie zostały bowiem wskazane w treści zaskarżonego aktu, lecz w odpowiedzi na skargę i dlatego nie zostały uwzględnione przez Sąd w procesie sądowej kontroli zaskarżonego aktu. W toku ponownego rozpoznania sprawy, w przypadku pozostawania przez organ przy stanowisku, że fakt zastosowania wobec nieletniej strony w dniu 18 kwietnia 2016 r. środka wychowawczego rzutuje – obecni e- na kwestię nieposzlakowanej opinii skarżącego, rzeczą Komendanta Wojewódzkiego Policji jest należyte uargumentowanie takiego związku. Organ prowadząc ponownie postępowanie zastosuje się do wskazówek Sądu uwzględniając w pełni wymogi określone w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt, o czym orzeczono jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt II wyroku) znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony, ustalone według stawek taryfowych (480 zł) oraz kwota 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.