III OSK 110/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Centralnej Komisji Lekarskiej w Warszawie podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2069/23 w sprawie ze skargi P.K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej w Warszawie podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia 30 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej w Warszawie podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych na rzecz P.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 9 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy P.K. (dalej: skarżący) uchylił orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej w Warszawie podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z 30 czerwca 2023 r. w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Kujawsko-Pomorska Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych orzeczeniem z 28 kwietnia 2023 r. wydanym w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej skarżącego jako kandydata do służby w policji rozpoznała: 1. odchylenia w badaniu od stanu prawidłowego wymagające dalszej diagnostyki - podwyższona wartość ciśnienia tętniczego - § 45 p.2, kol. 4, kat. N 2. choroba zwyrodnieniowa kręgosłupa - § 64 p. 1, kol. 4, kat. N Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Centralna Komisja Lekarska w Warszawie podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych orzeczeniem z 30 czerwca 2023 r. utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie z 28 kwietnia 2023 r. Komisja wyjaśniła, że wezwała skarżącego na badanie własne, które odbyło się 29 czerwca 2023 r. Wykonany przez CKL dwukrotny pomiar ciśnienia tętniczego potwierdził konieczność dalszej jego obserwacji, nie wykluczając diagnostyki (Wartość RR 187/125, 184/121, 160/105 przy wartości tętna 68/64 min. W RTG kręgosłupa odcinka L-S organ odwoławczy stwierdził dyskopatię na poziomie L5-S1 przy zachowanej sprawności ustroju. Skarżący wniósł skargę na orzeczenie z 30 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy organ, odnosząc się do przepisów prawa, w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę orzekania w przedmiocie zdolności do służby stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 398) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności (Dz.U. 2018 poz. 2035). Dodatkowo w formie załącznika do rozporządzenia został przyjęty wykaz chorób i ułomności przy ocenie zdolności do czynnej służby wojskowej, opatrzony objaśnieniami szczegółowymi. Objaśnienia te wskazują, w jaki sposób dokonywać kwalifikacji zdolności do służby wojskowej w przypadkach konkretnego rozpoznania. Objaśnienia te jako załącznik do rozporządzenia mają charakter normatywny. Dlatego też organ orzekający jest zobowiązany dokonywać kwalifikacji z uwzględnieniem stwierdzonego rozpoznania medycznego oraz z uwzględnieniem zarówno treści rozporządzenia, jak i treści szczegółowych objaśnień. Wynik tej oceny powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Organ, jako podmiot dysponujący specjalistyczną wiedzą medyczną, powinien w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący wyjaśnić powody rozpoznania, jak też kwalifikację do konkretnego przepisu rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie uzasadnienie orzeczenia ogranicza się do przywołania rozpoznania dokonanego przez organ I instancji i do stwierdzenia, że nie znaleziono podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Brak jest natomiast wyjaśnienie powodów tego rodzaju wniosku. W szczególności organ nie wyjaśnił, jakie powinno być prawidłowe ciśnienie tętnicze i dlaczego uznał konieczność dalszej obserwacji poziomu ciśnienia tętniczego skarżącego. Nie wskazał też, z jakiego powodów nie wykluczył diagnostyki, jak i nie wskazał rodzaju diagnostyki. Odnosząc się do rozpoznania dotyczącego kręgosłupa organ również nie wyjaśnił powodów uznania wyniku badania przed komisją I instancji za prawidłowy. W ocenie Sądu I instancji, uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił bowiem w dokładny sposób skarżącemu powodów orzeczenia i uniemożliwił skuteczne zrozumienie motywów, jakimi się kierował przy orzekaniu. Próba usunięcia omawianych braków na etapie odpowiedzi na skargę pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Polegało to na sporządzeniu uzasadnienia wyroku z zawarciem, w miejsce wskazań co do dalszego postępowania, jedynie ogólnego nakazu uwzględnienia uwag zawartych w uzasadnieniu wyroku, na skutek czego brak jest dokładnych wytycznych, jednoznacznie określających sposób procedowania organu administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w tym postępowaniu, według norm przepisanych. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o nieuwzględnienie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu administracji kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo nieprawidłowego (niepełnego) uzasadnienia odpowiada prawu. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. powinna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., II GSK 2304/13; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, wydanie VI, WKP 2016). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, żeby wynikało z niego, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. Powinno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 21 lutego 2014 r., I OSK 2324/12). Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania lub zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia służy również umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, dowodząc, że sąd rozpatrzył daną sprawę z należytą starannością, po przeanalizowaniu wszystkich istotnych kwestii, konfrontując zarzuty zamieszczone w skardze z ustaleniami i stanowiskiem organu oraz z materiałem dowodowym sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa i dokonanie ich analizy. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji powinno określać wzorzec kontroli legalności przez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku tych wymogów nie realizuje w pełni, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Motywy zaskarżonego w tej sprawie wyroku przedstawiają przedstawienie przebiegu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego mających, zdaniem Sądu I instancji, zastosowanie w sprawie. Na tej podstawie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że lakoniczne orzeczenie organu nie wyjaśnia w pełni skarżącemu powodów jego podjęcia. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał jednocześnie, jakich elementów nie zawiera zaskarżone orzeczenie i jakie kwestie powinno zostać szerzej wyjaśnione przez organ w tej sprawie. Ustawa o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych określa zasady działania komisji lekarskich oraz zasady i tryb orzekania przez te komisje (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Zgodnie jednak z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 i 803). Komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, jako organy administracji publicznej, podejmują rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w drodze decyzji administracyjnych (nazywanych w przepisach orzeczeniami), które poddane są mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy tej ustawy jako lex specialis, regulują pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak w sprawach nieuregulowanych w ustawie, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w pełnym zakresie. Oznacza to między innymi konieczność zachowania przez organ warunków z art. 7, art. 77 § 1, a przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a. Brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w kontekście powołanych przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. przepisów ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz rozporządzenie w sprawie wykazu chorób i ułomności, stanowiło naruszenie powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czego nie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym znaczeniu uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo nieprawidłowe (art. 141 § 4 k.p.a.). Jak już jednak wyżej zaznaczono, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu wydanego wyroku, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazania co do dalszego postępowania. Okoliczność, że wytyczne te zostały podsumowane przez Sąd I instancji w ostatnim zdaniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w następujący sposób: "Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni uwagi zawarte w powyższym uzasadnieniu", nie oznacza to, że wskazania te są wadliwe. Uchybienia zaskarżonego orzeczenia zostały bowiem szczegółowo omówione przez Sąd I instancji i to nawet pomimo tego, że sprowadzają się w istocie do całkowitego braku wyjaśnienia skarżącemu powodów dokonanej kwalifikacji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję zaprezentowanej w orzeczeniu oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek (w:) System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, red. W. Siedlecki, s. 319). Wskazania mają wytyczać kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale w żadnym wypadku nie mogą zawierać rozstrzygnięcia kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się, że wskazania te - zasadniczo - powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak żeby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu, organ usunął wszystkie uchybienia, z powodu których doszło do uchylenia wcześniejszych decyzji (por. wyrok NSA z 7 października 2014 r., I FSK 1492/13). Wymóg ten należy uznać za zachowany, nawet jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera typowego stwierdzenia sprowadzającego się do formuły, jakie czynności należy podjąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale wynika to w sposób oczywisty z treści uzasadnienia tego wyroku (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2019 r., I OSK 1654/19, 1 lutego 2005 r., OSK 1695/04). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.