IV SA/Wr 708/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant: Iga Nowik, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi H.J. na decyzję S. Spółka Akcyjna z siedzibą w P. z dnia 4 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 września 2022 r. postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej H. J. uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych.

Pismem z dnia 29 września 2022 r. H. J. (dalej: strona, skarżący) wniósł do S. Spółka Akcyjna z siedzibą w P. (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej, prosząc o udzielenie odpowiedzi na wskazany adres e-mail. W załączniku do e-mail z dnia 4 listopada 2022 r. organ (reprezentowany przez adwokata) załączył skan decyzji z dnia 4 listopada 2022 r. odmawiającej skarżącemu udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 września 2022 r. Pismem z dnia 21 listopada 2022 r. skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję wskazując m.in., że decyzję doręczono mu elektronicznie w dniu 4 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: u.p.p.s.a.). Zgodnie z art. 53 § 1 u.p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Zatem bieg terminu, a w konsekwencji prawo do wniesienia do sądu administracyjnego skargi, wiąże się ściśle z faktem doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902) odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 16 ust. 2 ww. ustawy, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1); uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2). Zgodnie z art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a., w brzmieniu na dzień doręczenia skarżącemu wiadomości e-mail z dnia 4 listopada 2022 r.) decyzję doręcza się stronom na piśmie. Stosownie zaś do art. 39 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem: przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a.). W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma przesyłką rejestrową, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r., poz. 896 i 1933), albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a.). W myśl art. 391 k.p.a., w przypadku doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1, pisma doręcza się stronie lub innemu uczestnikowi postępowania na adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwanej dalej "bazą adresów elektronicznych", a w przypadku pełnomocnika - na adres do doręczeń elektronicznych wskazany w podaniu, albo adres do doręczeń elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono podanie, jeżeli adres do doręczeń elektronicznych strony lub innego uczestnika postępowania nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2070, dalej u.i.d.p., w brzmieniu na dzień doręczenia skarżącemu wiadomości e-mail z dnia 4 listopada 2022 r.), dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 17 u.i.d.p., elektroniczna skrzynka podawcza (ESP) jest to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. Z przepisu tego wynika zatem, że funkcjonalność ESP zasadniczo wiąże się z dostarczaniem dokumentów do tzw. podmiotu publicznego, za który należy uznać w niniejszej sprawie organ. Jak stanowi bowiem art. 2 ust. 1 pkt 4 u.i.d.p., z zastrzeżeniem ust. 2-4, przepisy ustawy stosuje się do realizujących zadania publiczne określone przez ustawy samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz spółek wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej - zwanych dalej "podmiotami publicznymi". Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 180), minister właściwy do spraw informatyzacji umożliwia podmiotom publicznym tworzenie elektronicznych skrzynek podawczych na ePUAP (skrót nazwy Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej - system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet w rozumieniu art. 3 pkt 13 u.i.d.p.). Natomiast utworzenie elektronicznej skrzynki podawczej na ePUAP oznacza upoważnienie ministra do obsługi doręczeń za pomocą ePUAP do pomiotów, o których mowa w ust. 1, i doręczeń realizowanych przez te podmioty (§ 8 ust. 2). Doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą ePUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego (§ 8 ust. 3). W powyższych przepisach ustawodawca wyraźnie wskazał, że przedmiotem doręczenia jest decyzja (jej oryginał) w formie pisemnej, zawierająca wszystkie elementy określone w art. 107 k.p.a., przesłana Pocztą albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że adres poczty elektronicznej (e-mail) nie spełnia wymagań środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 344), mający zastosowanie w procedurze administracyjnej z mocy art. 391 § 1 k.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej jest bowiem rozwiązanie techniczne, w postaci poczty elektronicznej ePUAP. W niniejszej sprawie należy mieć także na uwadze, że w dniu 18 kwietnia 2020 r. wszedł w życie art. 39³ k.p.a. (dodany ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2, Dz.U. z 2020 r., poz. 695). Zgodnie z § 1 tego artykułu, w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma. Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, zawiera informację, że pismo zostało wydane w postaci elektronicznej i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną (§ 2 pkt 1); identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane (§ 2 pkt 2). Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, może zawierać mechanicznie odtwarzany podpis osoby, która podpisała pismo (§ 3). Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w postaci elektronicznej (§ 4). W związku z powyższymi regulacjami organ ma możliwość załatwienia sprawy i wydania decyzji w formie papierowej lub w formie dokumentu elektronicznego (opatrzonego podpisem zaufanym, kwalifikowanym lub osobistym) oraz doręczenia decyzji w formie papierowej za pośrednictwem operatora pocztowego, w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem systemu teleinformatycznego (przez ePUAP) lub w formie dokumentu elektronicznego, wysyłając wydruk decyzji w trybie art. 39³ k.p.a. za pośrednictwem operatora pocztowego. Ustawodawca nie wprowadził natomiast możliwości doręczania decyzji (w tym wydruku decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego) na adres poczty elektronicznej e-mail. W rozpoznawanej sprawie organ (reprezentowany przez adwokata) przesłał w dniu 4 listopada 2022 r. na adres e-mail skarżącego skan zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby skarżący wyraził zgodę na doręczanie mu pism drogą elektroniczną (przewidzianą prawem na elektroniczną skrzynkę podawczą) i nie wskazał organowi adresu elektronicznego w rozumieniu ww. przepisów (ePUAP). Istotne w sprawie jest również to, że zaskarżona decyzja nie zawiera niezbędnych elementów składowych określonych w art. 107 k.p.a., które winna zawierać każda decyzja administracyjna. W przedmiotowym rozstrzygnięciu brak jest w szczególności oznaczenia organu administracji publicznej, który ją wydał (art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a.), a także podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.). Nie można bowiem uznać, że osobą upoważnioną do wydania decyzji w sprawie jest podpisany pod nią adwokat, niebędący pracownikiem tego organu (brak stosunku pracy z organem adwokat potwierdził podczas rozprawy w dniu 9 marca 2023 r.). Przedmiotowa decyzja nie została również wydana w formie dokumentu elektronicznego, o czym świadczy brak kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego czy podpisu osobistego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ, wysyłając stronie na adres e-mail skan decyzji (która z uwagi na niespełnienie wymagań określonych w art. 107 k.p.a. nie jest w istocie decyzją administracyjną), z całą pewnością nie dokonał jej skutecznego doręczenia w trybie powołanych wyżej przepisów. Tym samym data odebrania przez skarżącego wiadomości e-mail i dołączonych do niej skanów zaskarżonej "decyzji" nie wiązała ani organu, który zgodnie z art. 110 k.p.a. jest związany decyzją od chwili jej doręczenia, ani strony, której stosownie do art. 109 k.p.a. decyzja musi być doręczona. Dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Dopiero doręczenie stronie decyzji (spełniającej wymagania określone w art. 107 k.p.a.) stwarza określone w niej uprawnienia i obowiązki o charakterze procesowym i materialnym, w tym także w zakresie biegu terminu do wniesienia skargi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, skarga wniesiona przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu, jest niedopuszczalna (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1067/07; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2044/10 czy z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2364/17, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, wniesioną przez stronę skargę należało odrzucić jako przedwczesną, a tym samym niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono (w pkt II sentencji) na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.