IV SA/Wr 597/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Protokolant: Iga Nowik po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Gminnego Centrum Sportu Trzebnica-Zdrój Sp. z o.o. z/s w Trzebnicy z dnia 7 września 2022 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 czerwca 2022 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 12 sierpnia 2022 r.; II. zasądza od Gminnego Centrum Sportu Trzebnica-Zdrój Sp. z o.o. z/s w Trzebnicy na rzecz skarżącego M. M. 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. M. wnioskiem z dnia 13 czerwca 2022 r. zwrócił się do G. sp. z o.o. w T. (dalej: spółka) z wnioskiem o udostępnienie faktur związanych z wynajmem przez spółkę obiektów sportowych będących w zarządzie spółki i wystawionych w 2022 r. (punkt tegoż wniosku). Decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Prezes spółki odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie 46 faktur związanych z wynajmem obiektów sportowych na rzecz 19 przedsiębiorców prywatnych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że żądanie wniosku dotyczy faktur wystawionych zarówno na rzecz podmiotów publicznych, jak i na rzecz przedsiębiorców prywatnych. Następnie podniesiono, że wypracowane z przedsiębiorcami prywatnymi (w drodze negocjacji) zasady współpracy, w tym warunki handlowe i finansowe, stanowią istotną wartość gospodarczą. W rozwinięciu tej argumentacji wskazano, że możliwość uzyskania przez konkurentów informacji w zakresie wynagrodzenia (w tym daty i sposobu płatności) wzmacnia pozycję konkurentów spółki na rynku wynajmu obiektów sportowych. Działanie to osłabia przy tym także i pozycję spółki, albowiem inne podmioty dysponujące obiektami sportowymi, jako zainteresowane uzyskaniem wiedzy w powyższym zakresie, mogłyby wykorzystać pozyskane dane w celu proponowania kontrahentom innych, być może korzystniejszych warunków współpracy. Jak dalej podniesiono, z uwagi na powyższe podjęto działania w celu zachowania informacji objętej wnioskiem w poufności poprzez jej archiwizację w segregatorze zawierającym treści stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa. Dostępność przedmiotowych faktur została ograniczona do osób, których udział był konieczny przy wykonywaniu umowy, a które to osoby zostały wskazane przez prezesa zarządu spółki, przy czym uniemożliwiono do niej dostęp osobom trzecim. W podsumowaniu odnotowano, że upublicznienie faktur objętych wnioskiem a dotyczących przedsiębiorców prywatnych może potencjalnie zagrozić interesom spółki, co stanowi przesłankę do utajnienia wnioskowanej informacji. Decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydano ze względu na dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przysługujące spółce oraz przedsiębiorcom prywatnym. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona zawarła polemikę ze stanowiskiem organu. Podniosła, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie pozwala ocenić, czy objęta treścią żądania wniosku informacja publiczna istotnie w całości zasługuje na ochronę. Wnioskodawca przytoczył treść art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych podkreślając, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Na tej podstawie wnioskodawca stwierdził, że wydanie decyzji o odmowie udostepnienia informacji publicznej związanej z gospodarką środkami publicznymi jest pozbawione podstawy prawnej. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona zawarła żądanie, aby sprawa nie była ponownie rozpoznawana przez prezesa zarządu sp. z o.o. z uwagi na treść art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735). Prezes zarządu spółki decyzją z dnia 7 września 2022 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy decyzję z dnia 12 sierpnia 2022 r. W decyzji tej podtrzymano stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 12 sierpnia 2022 r. zwracając jednocześnie uwagę, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych nowych okoliczności, które miałaby uzasadniać uchylenie decyzji z dnia 12 sierpnia 2022 r. Odnotowano, że wszelkie informacje dotyczące zarówno wydatkowania środków finansowych przez spółkę, jak i ich uzyskiwania jednoznacznie wynikają z cyklicznie składanych sprawozdań finansowych, z treści których wnioskodawca władny jest wyłonić w sposób zanonimizowany i sumaryczny informację objęte treścią żądania wniosku. Końcowo wyrażono pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie znajduje zastosowania ani wprost, ani odpowiednio do udzielającego informacji publicznej prezesa zarządu spółki z o.o. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zaskarżył decyzję z dnia 7 września 2022 r. jako wydaną z naruszeniem art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów. W ramach tej argumentacji m.in. podniósł, że adresat wniosku jest spółką komunalną, która rokrocznie generuje milionowe straty. Zdaniem strony, stanowisko spółki w sprawie jest najpewniej spowodowane tym, by opinia publiczna nie dowiedziała się o nieprawidłowościach lub nawet działaniach na szkodę spółki prawa handlowego. W treści skargi skarżący wraził również pogląd o tym, że odmowa udostepnienia informacji publicznej w powołaniu na tajemnicę przedsiębiorstwa nie dotyczy podmiotu zobowiązanego. Zastrzegł, że nawet gdyby dopuścić taką możliwość w sprawie to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywnioskować, dlaczego ujawnienie treści objętych zakresem wniosku (tj. faktur) w istocie doprowadziłoby do naruszenia (własnej) tajemnicy przedsiębiorcy. Jak dalej argumentował, powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa powinno być poparte gruntowną i kompleksową analizą w zakresie tego, czy tajemnica ta znajduje zastosowanie do wszystkich elementów wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zwrócił uwagę, że w określonych sytuacjach tajemnicę przedsiębiorstwa mogą stanowić jedynie pewne elementy umów lub np. dokumentów. W takiej sytuacji, umowy lub dokumenty księgowe, mogą zostać udostępnione po dokonaniu anonimizacji lub usunięciu elementów, które objęte są tajemnicą. Tymczasem w sprawie organ zobowiązany odmówił udostępnienia faktur nawet częściowo zanimizowanych. Zdaniem skarżącego, odmowa udostępnienia faktur, w tym również kwot za które wynajmowane są – hala, basen, siłownia czy inne pomieszczenia stanowią próbę zatajenia tych informacji przed opinią publiczną. W rozwinięciu tego wątku skarżący zwrócił uwagę, że jeżeli przyjąć, że tajemnicą przedsiębiorstwa jest kwota za którą wynajęta została np. hala sportowa, to data wystawienia faktury, podmiot na rzecz którego została wystawiona, a także sam opis faktury, tj. za co, za jaki okres, za jakie pomieszczenia spółka otrzymała przychód z niezrozumiałych względów również została utajniona. Końcowo w skardze zarzucono, że prezes spółki jednoosobowo podejmuje decyzje, choć zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest decyzja Prezesa spółki z dnia 7 września 2022 r. o odmowie udostępnienia stronie informacji publicznej objętej treścią żądania z punktu 2 wniosku z dnia 13 czerwca 2022 r. w powołaniu na przesłankę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przypomnieć trzeba, że skarżący wystąpił do spółki z żądaniem udostępnienia mu faktur związanych z wynajmem przez spółkę obiektów sportowych będących w zarządzie spółki i wystawionych w 2022 r. Z kolei powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p stanowi (w zakresie znajdującym zastosowanie w sprawie), że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Dokonując wykładni przywołanego przepisu konieczne jest wskazanie na konstytucyjne umocowanie prawa dostępu do informacji publicznej. Ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla właściwego postrzegania ww. przepisu jako wyjątku od zasady dostępu do informacji publicznej. Gwarancje wskazanego uprawnienia zwarte zostały w art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Jednocześnie art. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stwierdza, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z powołanych norm Konstytucji jasno wyłania się artykułowana na wstępie teza dostępu do informacji publicznej i wyjątkowym charakterze jej ograniczenia. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 837/03 (dost. w CBOSA), formułując pogląd, wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Zatem wyłączenia w zakresie dostępu do informacji publicznej ujęte w przywołanym już przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. muszą być interpretowane jako wyjątek od zasady, a zatem w sposób dosłowny, stosowanie wykładni rozszerzającej jest wykluczone. Odczytując znaczenie tego przepisu z punktu widzenia okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba dostrzec, co również jest udziałem obu stron sporu, że w wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", niemniej jednak w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być co najmniej pomocniczo stosowane dla wykładni istotnego dla sprawy pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy". Pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo i w istocie można traktować jako synonimy (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). Definicja legalna pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" zawarta została w art. 2 u.z.n.k., stanowi on, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Analiza powołanego zapisu prowadzi do wniosku, że istotne są w nim dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Zatem możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z tajemnicą przedsiębiorcy wymaga spełnienia obu opisanych warunków. Dokonując pod tym kątem kontroli stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że przesłanka tajemnicy przedsiębiorstwa, na którą powołuje się adresat wniosku (będący spółką, której jedynym udziałowcem jest Gmina Trzebnica) nie została w sposób przekonywujący uzasadniona. Zastrzeżenia Sądu budzi już – w świetle uzasadnienia przedstawionego w zaskarżonej decyzji - już sam przedstawiony wyżej aspekt formalny tajemnicy przedsiębiorstwa, a więc wykazanie woli utajnienia informacji. Zwrócić trzeba bowiem uwagę, że w decyzji organ nie powołuje się w sposób wyraźny na tę przesłankę, a jedynie podnosi, że : "upublicznienie faktur objętych wnioskiem może potencjalnie zagrozić interesom spółki i jej kontrahentów, co stanowi przesłankę do utajnienia wnioskowanej informacji. Z uwagi na powyższe podjęto działania w celu zachowania faktur objętych wnioskiem w poufności poprzez ich archiwizację w specjalnym (przeznaczonym wyłącznie do tego celu) segregatorze zawierającym treści stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Dostępność przedmiotowych faktur została ograniczona do osób, których udział był konieczny przy wykonywaniu umów, a które to osoby zostały wskazane przez Prezesa Zarządu tut. Spółki, przy czym uniemożliwiono do niej dostęp osobom trzecim." Z argumentacji organu nie wynika ani to, kto wyraził wolę utajnienia danych (Prezes spółki, czy kontrahenci spółki), ani też w jakiej formie ta wola została wyrażona (ustnie, pisemnie) oraz kiedy (przy zawarciu umowy, później). Podobnie, w sprawie należało stwierdzić, że spółka nie wykazała aspektu materialnego zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa. Argumentacja spółki w tym zakresie jest bardzo ogólnikowa. Spółka podnosi, że objęte wnioskiem faktury zawierają warunki handlowe i finansowe, które zostały wypracowane w drodze intensywnych negocjacji i stanowią one istotna wartość gospodarczą. Wskazuje także, że możliwość uzyskania informacji w zakresie – kontrahenta, wynagrodzenia, terminu i sposobu płatności, terminu zawarcia umów, jak i czasu ich trwania osłabia pozycję spółki i jej kontrahentów (niebędących podmiotami publicznymi) oraz wzmacnia rynkową pozycję inne podmiotów, dysponującymi obiektami sportowymi. W zaskarżonej decyzji jednocześnie nie wyjaśnia się jednocześnie tego, w jaki sposób ujawnienie danych na fakturach, w szczególności takich jak termin zwarcia umowy i czas jej trwania, czy termin i sposób płatności mogłoby istotnie mieć związek z okolicznościami podnoszonymi przez spółkę. Warto w tym miejscu dodać, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 389/19, dost. w CBOSA), wyłączeniu jawności – jako tajemnica przedsiębiorstwa - może podlegać kalkulacja ceny, szczegółowe jej elementy składowe (m.in. wyrok KIO z dnia 3 lutego 2014 r. nr KIO 77/14, Lex nr 1432335). Waloru takiego nie mają natomiast same ceny. Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 123/19, że konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa musi znaleźć wyczerpujące i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu odmownej decyzji, wydanej z powołaniem się na tę tajemnicę. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może dowolnie, wedle sobie tylko znanych kryteriów kwalifikować informacji jako informacji przedsiębiorstwa. Muszą to być konkretne i poddające się weryfikacji motywy, zawarte w uzasadnieniu takiej decyzji, Reasumując powyższe, zarzuty skargi co do niewykazania przez spółkę przesłanek do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w powołaniu na przesłankę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przedstawiają się jako zasadne, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji wydanych w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy. Na zasądzoną od Prezesa spółki na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł składa się wpis sadowy od skargi, jaką uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.