IV SA/Wr 389/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu J. B. od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 24 kwietnia 2026 r., nr SKO/PS-411/39/2026 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala sprzeciw.

Decyzją z 18 sierpnia 2025 r. [...] Prezydent Lubina (dalej: Prezydent; organ pierwszej instancji) uchylił z urzędu własną decyzję z 14 października 2024 r. [...] przyznającą J. B. (dalej: skarżący) do 30 września 2027 r. zasiłek stały w związku ze zmianą sytuacji dochodowej skarżącego w następstwie przeprowadzonej wobec lokalu stanowiącego jego majątek osobisty licytacji komorniczej i uzyskania kwoty 118 tys. zł tytułem ceny sprzedaży. Wnioskiem z 2 lutego 2026 r. skarżący zwrócił się o przywrócenie prawa do zasiłku stałego, wypłatę wyrównania od 22 lipca 2025 r. oraz ponowne ustalenie prawa do świadczenia. Przy tym zażądał przedstawienia dokumentów z postępowania komorniczego oraz podania przez Prezydenta na jakiej podstawie uznał wspomnianą kwotę za realny dochód skarżącego, podważając jej wypłacenie. Postanowieniem z 27 lutego 2026 r. [...] Prezydent odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia prawa do zasiłku stałego oraz wypłaty wyrównania. Jako powód odmowy podano ostateczność decyzji z 18 sierpnia 2025 r. Stąd też uznano, że skarżący nie posiada prawa do zasiłku stałego, dlatego nie jest możliwe jego przywrócenie i wyrównanie w świetle art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691). W zażaleniu i w późniejszych pismach uzupełniających skarżący zakwestionował uchylenie prawa do zasiłku stałego z powodu niedoręczenia mu decyzji uchylającej decyzję przyznającą zasiłek stały. Podkreślił również, że wstrzymanie wypłaty świadczenia od 22 lipca 2025 r. nastąpiło w sytuacji braku wykazania rzeczywistego dochodu pozostającego w jego dyspozycji, w szczególności dochodu z licytacji komorniczej nieruchomości, który nigdy nie został mu wypłacony. Skarżący zarzucił postanowieniu naruszenie art. 61a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania mimo istnienia sprawy indywidualnej wymagającej rozstrzygnięcia; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 8 k.p.a. poprzez działania ograniczające prawo strony do świadczenia oraz naruszenie prawa materialnego (ustawy o pomocy społecznej) poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania prawa do świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO; Kolegium) postanowieniem z 24 kwietnia 2026 r. [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że w sytuacji gdy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja uchylająca przyznane skarżącemu prawo do zasiłku stałego, a we wniosku z 2 lutego 2026 r. skarżący domaga się przywrócenia prawa do zasiłku stałego oraz wypłaty wyrównania od 22 lipca 2025 r., to przywrócenie prawa uchylonego decyzją ostateczną możliwe byłoby w przypadku jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Ostateczność decyzji nie oznacza, że nie może ona zostać wyeliminowania z obrotu prawnego, co musiałoby się wiązać z wykazaniem przez skarżącego spełnienia przesłanek do jej wzruszenia w trybach nadzwyczajnych. W ocenie SKO, obowiązkiem Prezydenta było zatem poinformowanie skarżącego o obowiązujących przepisach prawa regulujących tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji ostatecznych i wyjaśnienie, czy jego zamiarem jest uruchomienie któregoś z nich. W związku z nieprzeprowadzeniem w tym zakresie postępowania wyjaśniającego – zdaniem SKO - doszło do naruszenia art. 7-9 k.p.a. i przedwczesnego wydania postanowienia. W sprzeciwie od ww. postanowienia skarżący wniósł o jego uchylenie; stwierdzenie, że postępowanie prowadzone przez organy administracji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy; zobowiązanie organu do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem pełnego materiału dowodowego, w tym wyjaśnienie rzeczywistego uzyskania dochodu, faktycznej możliwości dysponowania środkami pieniężnymi, przebiegu postępowania egzekucyjnego, sytuacji bytowej oraz zdrowotnej strony; o zwrot kosztów sądowych. Skarżący zarzucił SKO naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz brak podjęcia wszelkich niezbędnych działań służących ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego; 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, bez ustalenia, czy środki pochodzące z licytacji nieruchomości zostały stronie faktycznie przekazane oraz czy pozostawały do jej realnej dyspozycji; 3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; 4) art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego poinformowania strony o przysługujących jej środkach prawnych oraz możliwych trybach wzruszenia decyzji ostatecznej; 5) art. 100 ustawy o pomocy społecznej poprzez brak uwzględnienia dobra osoby korzystającej z pomocy społecznej oraz rzeczywistej sytuacji życiowej strony; 6) zasad prawidłowego postępowania dowodowego poprzez przyjęcie istnienia dochodu, bez uprzedniego ustalenia: czy środki zostały stronie faktycznie wypłacone, czy wpłynęły na rachunek bankowy strony, czy pozostawały do swobodnej dyspozycji strony, czy nie zostały objęte czynnościami egzekucyjnymi. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł, że organy administracji dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego oraz nie przeprowadziły pełnego postępowania wyjaśniającego w zakresie rzeczywistego uzyskania przez niego dochodu oraz jego faktycznej sytuacji bytowej. W szczególności błędnie przyjęto, że skarżący uzyskał dochód skutkujący przekroczeniem kryterium dochodowego, nie wykazując w sposób niebudzący wątpliwości, czy środki pieniężne pochodzące z licytacji komorniczej zostały mu wypłacone. Zaznaczył, że nie otrzymał żadnych środków pieniężnych z tytułu wskazywanej przez organy licytacji jego nieruchomości. Ponadto podkreślił, że finalizacja czynności związanych z egzekucją nastąpiła dopiero 9 kwietnia 2026 r., co rodzi wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organów odnoszących się do uzyskania przez niego dochodu w 2025 r. Pismem z 12 czerwca 2026 r. skarżący dołączył do akt sprawy pismo Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Lubinie informujące, że z podziału sumy uzyskanej z nieruchomości skarżącego nie przysługiwała mu do zwrotu żadna kwota. Okoliczność ta - zdaniem skarżącego - podważa ustalenia organu pierwszej instancji w kwestii kwoty 118 tys. zł, którą miał rzekomo otrzymać i którą uwzględniono przy badaniu warunków do otrzymania zasiłku stałego. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie. Kolegium podniosło, że argumentacja skarżącego zawarta w sprzeciwie sprowadza się do kwestionowania czynności wyjaśniających podejmowanych przez Prezydenta i zasadności wydania decyzji z 18 sierpnia 2025 r., która nie została zaskarżona. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie pouczając skarżącego o trybach nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznych i nie wyjaśniając, czy zamiarem skarżącego było uruchomienie takiego trybu, naruszył art. 7-9 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że zaskarżone postanowienie (tzw. kasacyjne) zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którymi organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając sprzeciw od postanowienia kasacyjnego Sąd nie może pominąć treści art. 64e w zw. z art. 64f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), wedle których zakres sądowej kontroli tego rodzaju postanowień został ograniczony wyłącznie do oceny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, aktualnym także w przypadku, o którym mowa w art. 64f p.p.s.a. (stanowiącym, że "Od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw. Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio."), kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania postanowienia kasacyjnego, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy kończącej się zaskarżalnym postanowieniem. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od postanowienia kasacyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wydanego postanowienia, ponieważ na skutek uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kontrola sądowoadministracyjna postanowienia kasacyjnego nie może zatem, co do zasady, obejmować końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne i niedopuszczalne (por. wyroki: NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15; WSA w Krakowie z 24 lutego 2020 r., II SA/Kr 90/20 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaprezentowany pogląd orzecznictwa Sąd orzekający w tej sprawie podziela w całości i przyjmuje jako własny. Dokonując kontroli postanowienia objętego sprzeciwem Sąd doszedł do wniosku, że Kolegium nie przekroczyło swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i słusznie wskazało na istotne braki postępowania przeprowadzonego przez Prezydenta. Zarzuty podniesione w stosunku do postanowienia SKO są tym samym - w ocenie Sądu - bezpodstawne. Przede wszystkim należy podzielić stanowisko Kolegium, że argumentacja skarżącego wyrażona w sprzeciwie skierowana jest w szczególności do decyzji Prezydenta z 18 sierpnia 2025 r. oraz pośrednio do postępowania wszczętego na wniosek z 2 lutego 2026 r., w którym to skarżący zażądał przywrócenia prawa do uchylonego wspomnianą decyzją zasiłku stałego. Zauważyć trzeba, że skarżący zawnioskował do Prezydenta o przedstawienie mu dokumentów od Komornika Sądowego i wskazanie przez organ podstawy prawnej wliczenia kwoty ceny osiągniętej ze sprzedaży w drodze licytacji komorniczej jego lokalu do dochodu gospodarstwa domowego, co skutkowało odebraniem mu prawa do zasiłku stałego. Wystąpił także o przesłanie kopii akt postępowania dotyczącego uchylenia decyzji z 18 sierpnia 2025 r. Mimo podjętych przez Prezydenta czynności wyjaśniających w postaci wezwań o sprecyzowanie żądań skarżącego (pisma z 12 i 27 lutego 2026 r.) nie udało mu się w pełni uchwycić intencji skarżącego. Przede wszystkim organ pierwszej instancji nie rozważył, w sytuacji kiedy skarżący wprost podniósł, że nie otrzymał żadnej kwoty ze sprzedaży lokalu, możliwości zastosowania trybów nadzwyczajnych, w tym art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nie dostrzegł także tej sposobności wtedy, kiedy pismem z 27 lutego 2026 r. poinformował skarżącego, że brak jest odrębnej procedury ponownego ustalenia prawa do świadczenia po wydaniu ostatecznej decyzji uchylającej prawo do zasiłku. Z akt sprawy wynika, że działania skarżącego były klarowne i nakierowane na nowe okoliczności w sprawie. Powinno to było wzbudzić czujność Prezydenta w obszarze zbadania podstaw wzruszenia ostatecznej decyzji, czego w sprawie zabrakło. Zgodnie z art. 150 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Zdaniem Sądu, Prezydent nie ustalił prawdziwej intencji skarżącego, stąd nieuprawnione i co najmniej przedwczesne było stwierdzenie przez niego, że zamiarem skarżącego było jedynie złożenie nowego wniosku o przyznanie zasiłku stałego. Organ pierwszej instancji wyraźnie zaniechał poczynienia w sprawie ustaleń w kontekście warunków uruchomienia trybów nadzwyczajnych, przez co naruszył przepisy postępowania (art. 7-9 k.p.a.). Niniejsze stanowi ważną okoliczność, którą należało zbadać. Dostrzeżone uchybienia, jako istotne z punktu widzenia zasadności dalszego prawidłowego rozpoznania wniosku, nie mogły zostać sanowane w ramach postępowania odwoławczego, nawet wobec prawnych możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż przekraczałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skoro bowiem jej istota sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, to kluczowy aspekt sprawy, od którego zależy ustalenie warunków wzruszenia decyzji ostatecznej nie może odbywać się z pominięciem jednej instancji. Dostrzeżone przez Kolegium uchybienia w tym zakresie już same w sobie stanowiły wystarczającą podstawę do wydania postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i przesądzają o jego prawidłowości. Jednocześnie - w ocenie Sądu - Kolegium prawidłowo wskazało także na konieczność zachowania reguł z art. 7-9 k.p.a. przy ponownym rozpoznaniu wniosku z 2 lutego 2026 r. Ze wspomnianych przyczyn należało stwierdzić, że kwestionowane w sprzeciwie postanowienie nie jest wadliwe i że nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Potrzebę wydania postanowienia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniono prawidłowo i wyczerpująco. Jednocześnie zakres zleconych do przeprowadzenia w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji czynności wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Kolegium stałoby bowiem w sprzeczności ze wspomnianą zasadą dwuinstancyjności. Odpowiadając na pozostałe zarzuty sprzeciwu wypada przypomnieć, że rozpoznając sprawę, w oparciu o art. 64e p.p.s.a., Sąd oceniał wyłącznie legalność zaskarżonego postanowienia kasacyjnego wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast nie badał innych kwestii merytorycznych, z uwagi na fakt, że kontrolowane przez Sąd postanowienie kasacyjne nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W tych okolicznościach uzasadnione jest zatem przekazanie Prezydentowi sprawy do ponownego rozpatrzenia w kontekście zbadania podstaw uruchomienia trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznej decyzji z 18 sierpnia 2025 r. Z powyższych względów sprzeciw nie mógł zostać uwzględniony. Dlatego, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do jego przekazania na rozprawę.