IV SA/Wr 321/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenie Osób Poszkodowanych przez Spółki [...], w W. na pismo Prezesa Zarządu [...]S.A. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanowił: odrzucić skargę.

Stowarzyszenie Osób Poszkodowanych przez Spółki [...], w W. ( dalej : Stowarzyszenie , strona skarżąca ) wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Prezesa Zarządu [...] S.A. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zarządu [...] S.A. z dnia 22 marca 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, w przypadku zaś nieuwzględnienia powyższego wniosku wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zarządu [...] S.A oraz wskazanie podmiotowi zobowiązanemu zakresu informacji publicznej do udostępnienia stosownie do złożonego przeze mnie wniosku. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów : 1/ postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to : - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 107 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 marca 2016 r., wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 107 § 1 k.p.a. - przedmiotowa decyzja została przesłana w formie dokumentu elektronicznego i nie zawiera wymaganych przepisami prawa składników decyzji, w tym m.in. nie została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu - w konsekwencji obie decyzje zapadły z rażącym naruszeniem prawa, co zgodnie z art, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powoduje ich nieważność, - art. 17 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem właściwych przepisów k.p.a, 2 / przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to : - art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezgodne z tym przepisem nieudostępnienie informacji publicznej polegające na odmowie udostępnienia informacji bez podstawy prawnej; - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że [...] S.A nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej; - art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała ,że w dniu 21 marca 2016 r. na skierowała do [...] S.A. wniosek o udostępnienie - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - informacji , czy w latach 2009-2016 zostały zakupione przez Spółkę samochody marek [...] wyposażone w silnik wysokoprężny (Diesla), w tym w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 2164). W przypadku nabycia przedmiotowych pojazdów Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie umów sprzedaży, wskazanie marek, modeli i nr. VIN aut oraz podanie firmy sprzedawcy samochodów i daty zakupu. Jak podała dalej strona skarżąca w odpowiedzi na powyższy wniosek, [...] S.A. wydała w dniu 22 marca 2016 r. decyzję, w której stwierdziła, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do niej , zaś żądana informacja nie stanowi informacji publicznej . Powyższe rozstrzygnięcie zostało przesłane Stowarzyszeniu w formie elektronicznej, nieopatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu czy też odręcznym podpisem osoby uprawnionej do wydania aktu administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej wskazana decyzja z dnia 22 marca zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa ( art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. ) Wobec powyższego Stowarzyszenie w dniu 1 kwietnia 2016 r. wniosło o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W tym zakresie powołało się na przepis art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego jednoznacznie wynika, że k.p.a. znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a więc także do doręczenia decyzji. Strona skarżąca podniosła ,że zgodnie z art. 14 § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1114), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Natomiast zgodnie z art. 391 k.p.a. doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1422) jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z ustawowych warunków, m in. jeżeli złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu. Tak więc drogą elektroniczną mogą być doręczane decyzję także w formie dokumentu elektronicznego. Ustawodawca w art. 107 § 1 k.p.a. przewidział możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą podpisu elektronicznego, na co jednoznacznie wskazuje treść powołanego przepisu, który stanowi, że jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Strona skarżąca powołując się na przepisy art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 262), podniosła ,że decyzja [...] S.A. z dnia 22 marca 2016 r., nie była opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu ani też podpisem odręcznym. W związku z powyższym nie zawiera ona koniecznego elementu decyzji administracyjnej wskazanego wprost w art. 107 § 1 k.p.a. , co – zdaniem Stowarzyszenia – uzasadnia stwierdzenie nieważność decyzji z dnia 22 marca 2016 r. Kolejno strona skarżąca podała ,że w odpowiedzi na jej wniosek z dnia 1 kwietnia 2016 o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 marca 2016 r. [...] w dniu 13 kwietnia 2016 r. poinformowała ją , że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w dniu 22 marca 2016 r., jakoby ustawa o dostępie nie znajdowała zastosowania do niej , zaś żądane przez Stowarzyszenie informacje nie stanowiły informacji publicznej. W tym zakresie strona skarżąca podniosła , że [...] S.A Spółka stanowi podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy stanowi podmiot dysponujący majątkiem publicznym, a także stanowi osobę prawną w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Udział Skarbu Państwa w ogólnej liczbie głosów wynosi 31,79%, zaś udział w kapitale zakładowym wynosi 31,79%. Pozostały akcjonariat pozostaje w rękach polskich i zagranicznym akcjonariuszy indywidualnych i instytucjonalnych tworząc tzw. "free float" czyli akcjonariat rozproszony posiadający mniej niż 5 % wszystkich akcji. Obowiązujący zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów ( tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 184) próg 40% udziałów w spółce w celu określenia powoduje jedynie domniemanie, że dany podmiot ma pozycję przedsiębiorcy dominującego. Tak więc nie można jednoznacznie uznać, że mimo, iż udział Skarbu Państwa w ogólnej liczbie głosów i kapitale zakładowym spółki nie osiąga progu 40%, Skarb Państwa nie posiada pozycji podmiotu dominującego, również z uwagi na okoliczność że pozostała część akcjonariatu jest rozproszona, zaś [...] Polska M. S.A. uznawana jest za jedną z największych spółek Skarbu Państwa. Ponadto strona skarżąca podniosła ,że informacje, o których udostępnienie zawnioskowała stanowią informację publiczną ze względu na charakter działalności [...] Polska M. S.A. , akcjonariat Skarbu Państwa, nadto zakup samochodów oznacza dysponowanie jej majątkiem , który w stosunku dominującym stanowi majątek Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę [...] Polska M. S.A. ( dalej: Spółka ) podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie odmowy udostępnienia stronie skarżącej informacji stanowiących tajemnicę handlową spółki akcyjnej , a nie informację publiczną . Ponadto nie ma żadnych podstaw prawnych do uznania Spółki za podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej , ponieważ nie dysponuje majątkiem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych lub innymi prawami majątkowymi przysługującemu państwu i jego długami . 2012 r./a 2015 r.w do zmiany stanowiska. y stanowiska. czastkowe nienia ały załącea karnego Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymagań formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi , co wynika z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.) . Warunkiem formalnym złożenia skargi jest między innymi złożenie skargi od aktu lub czynności ( bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej Sądu administracyjnego , określonej w art. 3 § 2 , § 2a i § 3 oraz art. 5 p.p.s.a. Wypada w tym miejscu przypomnieć , że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności, rozumianej jako zgodności z prawem. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracji publicznej enumeratywnie wskazane w powołanej wyżej ustawie -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Zgodnie z art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. 10) w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wstępną powinnością Sądu administracyjnego jest zatem określenie charakteru prawnego i skutków prawnych danego przejawu działalności organu administracji z punktu widzenia klasyfikacji wymienionych wyżej prawnych form działania administracji , w celu ustalenia czy mamy do czynienia z aktem lub czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego , czy też inną formą działalności administracji , nie zaskarżalną do tego sądu. Z punktu widzenia zaskarżonego w badanej sprawie przedmiotu sporu wskazać należy , że ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz. U. z 2016r. , poz.1764 ) wyodrębnia następujące prawne formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia tej informacji , a mianowicie : 1) udostępnienie informacji publicznej; 2) zawiadomienie (powiadomienie), przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy; 3) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji; 4) decyzja o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać w tym miejscu należy ,że udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej to zespół określonych czynności materialno-technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania. Postępowanie w tym przedmiocie nie zawsze jednak kończy się udostępnieniem żądanej informacji. W praktyce często kończy się negatywnie dla wnioskodawcy, jednakże bez konieczności wydania decyzji odmownej w tym zakresie, lecz wystosowaniem do niego pisma informacyjnego mającego postać zawiadomienia (powiadomienia). Z taką sytuacją mamy do czynienia między innymi w przypadku, gdy żądana informacja - w ocenie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej - nie stanowi informacji publicznej. Dokonując zatem oceny zaskarżonego aktu z dnia 13 kwietnia 2016 r. nr [...] i poprzedzającego go aktu z dnia 22 marca 2016 r. ( przesłanego drogą elektroniczną ) pod kątem prawnych form działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej , uzasadniających dopuszczalność kontroli sądowo-administracyjnej , stwierdzić należy, że zarówno treść , jak i forma analizowanych aktów wskazuje na to, że mają one charakter wyłącznie pisma informacyjnego, będącego reakcją adresata na przedmiotowy wniosek strony skarżącej złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z ich treści wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez stronę skarżącą informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej i nie wydał w tym przedmiocie decyzji . Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy ( art.16). Jeśli zatem według oceny podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, informacja, której domaga się wnioskodawca nie ma takiego waloru, to w takiej sytuacji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają w ogóle zastosowania i wówczas nie wchodzi w grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy, a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną . Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują wówczas zastosowania, a tym samym nie może być zastosowany art. 16 tej ustawy . W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym ,że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych , nie mieści się bowiem w zakresie art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ( por. postanowienie NSA z dnia 24.01.2006r. sygn. akt I OSK 928/05). W analizowanej sprawie taki właśnie charakter zaskarżonego pismo potwierdza jego treść. Natomiast jeśli podmiot wnioskujący o informację uważa, że żądana przez niego informacja ma jednak walor informacji publicznej, to może on wywieść skargę do Sądu administracyjnego na bezczynność organu. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez Sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany przedmiotowy wniosek , co do kwalifikacji żądanej informacji. Zatem podmiotowi zainteresowanemu uzyskaniem informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, bowiem w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Nie może to jednak nastąpić w formie zaskarżenia pisma informacyjnego , które nie ma przymiotu decyzji administracyjnej . Wymaga też podkreślenia ,że przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność wynikają dla Sądu administracyjnego szersze obowiązki w zakresie postępowania sądowego niż w przypadku kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej. W pierwszej sytuacji, Sąd ma obowiązek dokonania ustaleń co do treści i zakresu żądania wnioskodawcy oraz ustaleń tych okoliczności, które mają znaczenie dla prawnej oceny zarzucanej w skardze bezczynności. Badanie bowiem, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej w sprawie ze skargi na bezczynność, jest zagadnieniem merytorycznym . Z kolei w przypadku kontroli decyzji administracyjnej, Sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje prawidłowość ustaleń dokonanych w decyzji ostatecznej. Z tych względów pismo o charakterze informacyjnym wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez Sąd administracyjny. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.