I OSK 308/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2016 r. o sygn. akt II SA/Bk 613/16 w sprawie ze skargi Z.G. na decyzję P. z dnia 27 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wnioskiem z dnia 24.06.2016r. Z.G. zwróciła się do PGE Dystrybucja S.A. Oddział Białystok o udostępnienie informacji: czy PGE Dystrybucja S.A. Oddział Białystok uregulowało w jakikolwiek sposób kwestię umieszczenia urządzeń elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomościach o nr [...] położonych w miejscowości [...] stanowiących jej własność oraz o udzielenie informacji odnośnie budowy urządzeń elektroenergetycznych na tych nieruchomościach, a w szczególności kiedy i na jakiej podstawie zostały one wybudowane oraz czy została wyrażona zgoda w zakresie wybudowania tych urządzeń wraz z przesłaniem wszelkich dokumentów uzasadniających korzystanie z powyższych nieruchomości przez PGE Dystrybucja S.A. Oddział Białystok lub jego poprzedników prawnych. Odpowiadając na powyższy wniosek Dyrektora PGE Dystrybucja S.A. Oddział Białystok decyzją z dnia 4 lipca 2016 r. znak [...] udostępnił decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr 153/68 Powiatowej Rady Narodowej w Suwałkach z dnia 2 listopada 1968 r. znak [...] poprzez przesłanie jej kserokopii, odmówił natomiast udostępnienia dokumentów techniczno-prawnych urządzeń elektroenergetycznych w postaci linii napowietrznych przebiegających przez działki o nr [...] położonych w miejscowości [...], na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz z uwagi na fakt, iż wskazane dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Prezesa Zarządu PGE Dystrybucja S.A. z dnia 16 października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy PGE Dystrybucja S.A. Wnioskiem z dnia 13 lipca 2016 r. Zofia Grabowska zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem decyzji z dnia 4 lipca 2016 r. odmawiającej jej udostępnienie żądanych informacji wnioskowanych w piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu wskazała, że przedsiębiorstwa energetyczne zalicza się do kategorii podmiotów wykonujących zadania publiczne i zobowiązane są do udostępnienia posiadanych informacji publicznych. Żądane przez nią informacje dotyczą stosunku prawnego łączącego jej poprzednika prawnego z PGE Dystrybucja S.A. Oddział Białystok i nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, gdyż ich ujawnienie nie wpłynęłoby na sytuację przedsiębiorcy na rynku. Nie stanowią one też informacji poufnych, a zatem nie mieszczą się w zakresie pojęcia o tajemnicy przedsiębiorcy i w związku z tym brak było podstawy do powoływania się w zaskarżonej decyzji przez PGE Dystrybucja S.A. Oddział Białystok na treść Zarządzenia Nr 26 Prezesa Zarządu PGE Dystrybucja S.A. W odniesieniu do twierdzenia Spółki, iż wnioskowane informacje dotyczyły decyzji administracyjnych, które podlegają udostępnieniu w trybie art. 73 k.p.a. wskazała, że regulacja ta w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, ponieważ nie była stroną postępowania i nie jest zorientowana czy z udziałem jej poprzednika prawnego toczyły się sprawy administracyjne i przed którym organem w związku z czym nie ma możliwości dostępu do tych informacji. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor PGE Dystrybucja S.A. Oddział Białystok wydał decyzję z dnia 27 lipca 2016 r. znak [...] odmawiając ponownie udostępnienia dokumentów techniczno-prawnych dotyczących urządzeń elektroenergetycznych w postaci linii napowietrznych przebiegających przez działki Nr [...] położone w miejscowości [...] i przytoczył identyczną argumentację jak w decyzji z dnia 4 lipca 2016 r. Nadto pismem z tego samego dnia 27 lipca 2016 r. poinformował, że nie jest w posiadaniu dokumentacji modernizacji, przebudowy bądź remontów urządzeń elektroenergetycznych na działkach Nr [...] położonych w miejscowości [...]. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wskazała, że PGE Dystrybucja S.A. jako podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zobowiązana w świetle przepisów tej ustawy do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Żądane przez nią informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, na którą powołuje się organ, gdyż ich ujawnienie nie wpłynęłoby na sytuację przedsiębiorcy na rynku i przywołała na poparcie swoich twierdzeń orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny. Ujawnienie żądanych przez nią informacji nie może być też uznane za poufne, dotyczą one bowiem stosunków prawnych, co do których nie istnieje pewność, że nie są znane osobom postronnym. Wnioskowane informacje nie mieszczą się w zakresie pojęcia o tajemnicy przedsiębiorstwa na gruncie art. 5 ust. 2 ustawy nie było też potrzeby powoływania się w zaskarżonej decyzji na treść Zarządzenia Nr [...] Prezesa Zarządu PGE Dystrybucja S.A. Skarżąca wskazała też, że odesłanie jej do uzyskania decyzji administracyjnych dotyczących lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych na jej działkach w trybie art. 73 k.p.a. jest niewykonalne, nie była stroną w postępowaniach, w których zapadły te decyzje i nie jest zorientowana przed jakimi organami się one toczyły z uwagi na znaczny upływ czasu. Organ w takim wypadku o ile jest w ich posiadaniu winien je udostępnić w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powyższych względów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę PGE Dystrybucja S.A. Oddział Białystok wniosła o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji w okoliczności, iż żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, co uzasadniało odmowę ich udostępnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., II SA/Bk 613/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję PGE Dystrybucja SA Oddział Białystok w Białymstoku z dnia 4 lipca 2016 r. numer [...]. Jak wyjaśnił Sąd, wniosek skarżącej dotyczył udostępnienia informacji czy PGE Dystrybucja S.A. Oddział Białystok uregulowała w jakikolwiek sposób kwestię umieszczenia urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomościach o Nr [...] położonych w miejscowości [...] oraz budowy urządzeń na tych nieruchomościach, w szczególności kiedy i na jakiej podstawie zostały one wybudowane, czy została wyrażona zgoda na ich wybudowanie oraz przesłanie dokumentów uzasadniających korzystanie z tych nieruchomości. Organ udostępnił jedynie decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...] Powiatowej Rady Narodowej w Suwałkach z dnia 2.11.1968 r. znak [...], a w pozostałym zakresie odmówił udostępnienia informacji określając, że są to dokumenty techniczno-prawne nie podlegające udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie to było wadliwe, gdyż przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca lub też informacji niepełnej może powodować uzasadnione wątpliwości, co do tego czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi. Jak wynika z wniosku skarżącej nie chodziło jej o podanie informacji technicznych lub technologicznych dotyczących przedmiotowych urządzeń albo informacji organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą. Skoro o takie informacje skarżąca nie występowała to odmowa ich udostępnienia była w ocenie WSA w Białymstoku wymierzona w próżnię. Sąd ten wyjaśnił, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca nie mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Definicja legalna pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta jest w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1983 r. o Zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Chodzi więc o takie informacje należące do przedsiębiorcy, których przekazanie, ujawnienie, wykorzystanie lub nabycie od osoby nieupoważnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Samo zastrzeżenie nie jest jednak wystraczające jeżeli informacja nie spełnia kryterium waloru wartości gospodarczej, technologicznej czy organizacyjnej na co wskazał w wyroku o sygn. akt I OSK 2143/13 Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu pierwszej instancji udostępnienie informacji wnioskowanych przez skarżącą nie może negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorstwa, dotyczą one bowiem w istocie uzyskanie informacji na jakiej podstawie i czy za zgodą jej poprzedników prawnych PGE Dystrybucja S.A. Oddział Białystok wybudowała na nieruchomościach stanowiących obecnie jej własność urządzenia elektroenergetyczne oraz dostarczenie stosownych dokumentów, a tego typu informacje w żadnym wypadku nie mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa. Wskazywanie przez organ, że skarżąca może uzyskać żądane dokumenty, chodzi zapewne o decyzje administracyjne związane z budową urządzeń elektroenergetycznych w trybie art. 73 k.p.a., było zdaniem WSA w Białymstoku o tyle chybione, że skoro decyzje administracyjne są w posiadaniu PGE Dystrybucja S.A. Oddział Białystok to mogą być udostępnione także w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów Sąd ten uznał, że organ naruszył art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które zgodnie z art. 145 § 2 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Sąd podkreślił wadliwość decyzji wydanej po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z mocy art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej stosuje się powyższy k.p.a. Rozstrzygnięcia jakie może wydać organ odwoławczy określa art. 138 § 1 k.p.a. Pośród nich nie ma możliwości ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bez wcześniejszego uchylenia zaskarżonej decyzji jak uczynił organ w niniejszej sprawie. Stanowiło to zdaniem Sądu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. co daje także podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ uwzględnić powyżej zaprezentowaną wykładnię przepisów. Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wywiódł PGE Dystrybucja S.A. Oddział w Białymstoku, reprezentowany przez r.pr. M.L.. Postawił w niej sześć zarzutów. Po pierwsze, naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503) przez uznanie, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi tylko taka informacja, która narusza lub zagraża interesowi przedsiębiorcy, podczas gdy przesłanka naruszenia lub zagrożenia interesowi przedsiębiorcy występuje tylko w odniesieniu do określenia przesłanek deliktu, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a nie do definicji "tajemnicy przedsiębiorcy" czy "tajemnicy przedsiębiorstwa" – nie każde bowiem w ocenie skarżącego kasacyjnie ujawnienie informacji zakwalifikowanej przez przedsiębiorcę jako tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu pojęcia zawartego w art. 11 ust. 4 ww. ustawy stanowi delikt w rozumieniu jej art. 11 ust. 1, co nie zmienia statusu takiej informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa, zatem odwoływanie się przez Sąd do warunków z art. 11 ust. 1 ww. ustawy wykracza poza ramy nie tylko definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa", ale przede wszystkim definicji "tajemnicy przedsiębiorcy", o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po drugie, naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez uznanie, że tajemnica przedsiębiorcy w oparciu o art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowi tylko taka informacja, która posiada wartość gospodarczą, podczas gdy tajemnicę przedsiębiorcy należy rozumieć szerzej niż tajemnicę przedsiębiorstwa, a także, że nie jest wymagana dla uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy przesłanka gospodarczej wartości informacji; ponadto wobec pominięcia przez Sąd, że art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stosować należy do wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji odpowiednio, tj. jedynie w zakresie podjęcia przez przedsiębiorcę odpowiednich środków prawnych do utajnienia informacji, dla których przedsiębiorca nadał status tajemnicy; także wobec uznania przez Sąd, że art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ze swojej istoty wyklucza objęcie tajemnicą informacji, które można uzyskać w zwykłej formie, a zatem z uwagi na to, że dokumenty wytworzone w postępowaniu administracyjnym były dostępne w zwykłej formie, nie przysługuje im status tajemnicy, podczas gdy przesłanka "dostępności w zwykłej formie" nie występuje w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zaś wskazana tam przesłanka nieujawnienia do wiadomości publicznej nie jest rozumiana jako wytworzenie informacji w zwykłej formie, tylko brak dostępności tej informacji dla każdego obywatelami zwykłymi środkami. Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, gdy organ prawidłowo wyłożył art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zasadnie odmówił wnioskodawcom udostępnienia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Po czwarte, naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że organ wykazał, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i nie podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po piąte, naruszenie art. 6 k.p.a. przez wadliwą wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez uznanie, że informacje, udostępnienia których domagali się wnioskodawcy nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, pomimo spełnienia przez organ wszystkich przesłanek do takiej kwalifikacji. Po szóste, naruszenie art. 138 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 16 ust. 2 tej ustawy przez uznanie, że PGE Dystrybucja S.A. naruszyła art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydając decyzję drugiej instancji, obejmującą swoim zakresem w całości decyzję pierwszoinstancyjną, a odwołując się przy tym do argumentacji z decyzji pierwszoinstancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par.2 p.p.s.a. zatem Sąd II instancji rozpoznawał sprawę w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej. Oceniając te zarzuty należy stwierdzić, że są one nieusprawiedliwione. Należy przede wszystkim wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że zarówno adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jak i sąd administracyjny dokonując kontroli sposobu realizacji tego wniosku nie mogą przy uznaniu, iż informacja objęta jest tajemnicą, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, opierać się wyłącznie na fakcie, że tajemnicę tą zastrzegł przedsiębiorca. Muszą same dokonać analizy i ocenić czy dana informacja odpowiada charakterystyce zawartej w powołanej powyżej normie prawnej. Analizy takiej dokonał Sąd I instancji i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje wysnute w jej wyniku wnioski. Bez znaczenia, w tej sprawie, jest przy tym rozróżnienie na "tajemnicę przedsiębiorstwa i przedsiębiorcy" na co wskazuje skarżący kasacyjnie. Skarżąca domagała się wszelkich dokumentów uzasadniających korzystanie ze wskazanych we wniosku nieruchomości i informacja taka nie wypełnia żadnej z definicji zawartych w art. 11 ust. 4 ww. ustawy. Nawet gdyby przyjąć, że część żądanych dokumentów zawierałaby jakieś informacje techniczne, które powinny być objęte tajemnicą to wskazać należy, że organ nie wskazał jakiego rodzaju są to dokumenty i czy jest w ich posiadaniu. Powinny one być opisane w decyzji odmawiającej ich udostępnienia, a następnie przesłane wraz ze skargą sądowi administracyjnemu aby możliwa była ocena zasadności stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji uznać trzeba za nieusprawiedliwiony. Niezasadne tym samym stają się zarzuty dotyczące naruszeń przepisów prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i zasadnie oddalił skargę. Nie można też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji nieprawidłowo zinterpretował art. 138 § 2 k.p.a. Brzmienie przepisu w sposób najbardziej wyraźny wskazuje na rodzaje rozstrzygnięć jakie może podjąć organ II instancji. Każde nie wymienione w nim rozstrzygnięcie, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest rozstrzygnięciem wadliwym. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.