IV SA/Wr 278/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 21 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 6 marca 2026 r., nr SKO.4101.880.2025 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz wnoszącej sprzeciw kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 6 marca 2026 r. (SKO.4101.880.2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej "SKO"), po rozpoznaniu odwołania W. R. (dalej "skarżąca") uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta Kłodzka (dalej "organ I instancji") z 19 listopada 2024 r. (nr DS/SP/5751/502/III/79/24) przyznającą skarżącej zasiłek na remont albo odbudowę lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi w kwocie 104 000 zł z przeznaczeniem na remont i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z akt administracyjnych powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: Dnia 14 października 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku w kwocie 200 000 zł w związku ze szkodami powstałymi w lokalu mieszkalnym na skutek powodzi. W podaniu wskazała, że lokal został zalany do wysokości 2,2 m. Straty obejmują zniszczenie podłóg, instalacji CO z piecem gazowym dwufunkcyjnym, kominka, płyt GK, okien, zabudowy kuchennej ze sprzętem AGD, wszelkich elementów stałych i ruchomości. Do wniosku załączono zgodę właściciela lokalu z 13 października 2024 r. na pozyskanie przez skarżącą środków na remont lokalu oraz wykonanie remontu. Organ I instancji decyzją z 19 listopada 2024 r. (nr DS/SP/5751/502/III/79/24) przyznał skarżącej zasiłek w kwocie 104 000 zł powołując się na sporządzone w dniu 11 października 2024 r. oszacowanie uszkodzeń lokalu wynoszące 52% (przyjmując następujący zakres uszkodzeń: fundamenty – 0%, ściany – 60 %, stropy – 60%, dach – 0%, inne elementy – 100%) przy uwzględnieniu reguł wynikających z Zasad z dnia 18 października 2024 r., ustalonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dotyczących "Udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku" – dalej jako "Zasady". Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie podpisane przez pełnomocnika. W odwołaniu podniesiono, że wysokość szkody została niedoszacowana. Do odwołania załączono opinię z 24 października 2024 r., sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, wskazującą, że łączna wartość szkód przedmiotowego lokalu mieszkalnego wynosi 175 774,36 zł brutto. Wniesiono o dopuszczenie dowodu z tej opinii, ewentualnie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego działającego na zlecenie organu. SKO, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 13 stycznia 2025 r. (SKO 4101/318/2024) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej powołano podstawy prawne, w tym art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3 i art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, ze zm.; dalej "UoPS") oraz Zasady. SKO podkreśliło, że przyznany zasiłek remontowo-budowalny nie służy rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Nie ma on charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską lub zdarzeniem losowym. Czynności polegające na oszacowaniu wysokości szkód w budynku/lokalu mieszkalnym lub budynku gospodarczym dokonuje osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. W przypadku skarżącej, osoba posiadająca wymagane uprawnienia ustaliła, że procentowy stopień zniszczeń/uszkodzeń lokalu wynosi 52%. W ocenie SKO nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, że zgodnie z załączonym do odwołania kosztorysem wartość prac remontowych w lokalu wynosi 175 774,36 zł. SKO zauważyło, że przedstawiony przez pełnomocnika skarżącej kosztorys i określony w nim zakres zniszczeń powstałych w lokalu mieszkalnym jest zbieżny z ustaleniami poczynionymi przez komisję powołaną przez Wójta Gminy Kłodzko. Komisja ta również stwierdziła zniszczenie stolarki okiennej, drzwiowej, a także instalacji, w tym c.o. i cwu na poziomie 100%, a także uszkodzenie ścian i stropów. Uwzględniając fakt, że procentowego oszacowania uszkodzeń/zniszczeń lokalu mieszkalnego dokonała osoba posiadająca odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, stwierdzoną uprawnieniami budowlanymi, a odwołująca nie przedstawiła dowodów, które podważałyby wiarygodność sporządzonej przez te osobę oceny uszkodzeń lokalu mieszkalnego – SKO uznało odwołanie za nieuzasadnione. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła m.in. naruszenie art. 140 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 33 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. wobec rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy bez udziału skarżącej, w warunkach pozbawienia jej możliwości udziału w postępowaniu, albowiem odwołanie zostało złożone w jej imieniu przez pełnomocnika bez załączonego pełnomocnictwa, organ nie wezwał strony, ani pełnomocnika do uzupełnienia tegoż braku, w konsekwencji nieprawidłowo adresował korespondencję do podmiotu nieuprawnionego i nie doręczył decyzji osobiście skarżącej i ostatecznie zaskoczył ją faktem wydania decyzji, a zatem w sprawie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 18 września 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 183/25 uchylił zaskarżoną decyzję, podzielając ww. zarzuty procesowe skarżącej. Stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja SKO została wydana w warunkach istnienia braku formalnego odwołania, który nie został usunięty. To z kolei obligowało Sąd do jej uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Nawiązując do zarzutów skargi dotyczących aspektów materialnoprawnych i dowodowych, Sąd zwrócił uwagę, że z uwagi na stricte procesowy charakter stwierdzonego naruszenia prawa, niedopuszczalne jest przeprowadzenie na obecnym etapie sądowej kontroli sprawy pod względem merytorycznym. W toku ponownego rozpatrywania pełnomocnik skarżącej pismem z 27 lutego 2026 r. uzupełnił brakujące pełnomocnictwo oraz złożył nowy wniosek dowodowy. Wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii dotyczącej szkód powstałych w wyniku powodzi w lokalu mieszkalnym z 24 lutego 2026 r. na fakt procentowego zniszczenia lokalu ustalonego na poziomie 80 %. SKO opisaną na wstępie decyzją z 6 marca 2026 r., po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącej, uchyliło w całości decyzję organu I instancji z 19 listopada 2024 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Motywując takie rozstrzygnięcie SKO argumentowało, że przedłożenie opinii z 24 lutego 2026 r., czyni koniecznym ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie. Jest to bowiem okoliczność, którą powinien ocenić organ I instancji. Tym samym w stanie sprawy brak jest podstaw do podjęcia decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a. SKO wyjaśniło, że w sytuacji, w której pojawiły się nowe dowody, godziłoby to w ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych. Wobec wątpliwości, co do kluczowych dla sprawy okoliczności, uzasadnione jest skorzystanie przez Kolegium z art. 138 § 2 k.p.a. Strona postępowania musi mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do zebranych dowodów i dokonania ich weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Skarżąca złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. a także art. 138 § 2 w zw. z art. 10 w zw. z art. 79a k.p.a. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO z 6 marca 2026 r. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa udzielonego przez adwokata według norm przepisanych. Motywując swoje stanowisko obszernie argumentowała, że nie zaszły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, jako że nie doszło do rażącego naruszenia norm prawa procesowego przez organ I instancji, a na etapie postępowania przed SKO zawnioskowała o uzupełnienie postępowania dowodowego, na co wprost zezwala art. 136 k.p.a. Tym samym zgodnie z ustawową rolą SKO było dokonanie reformatoryjnego rozstrzygnięcia, co jest zasadą tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 poz. 143; dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie w myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z cytowanych przepisów wynika więc, że podstawowym obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przechodząc na kanwę rozpoznawanej sprawy Sąd podkreśla, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przede wszystkim gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Nie można przy tym stracić z pola widzenia treści art. 136 § 1 k.p.a., według którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w każdym wypadku, w tym także poprzez jego zlecenie organowi pierwszej instancji. Co więcej, stosownie do brzmienia art. 136 § 2 k.p.a., jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis powyższy stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 3 k.p.a.). Wreszcie – co ma istotne znaczenie na kanwie niniejszej sprawy – z mocy art. 136 § 4 k.p.a. – ww. przepisów art. 136 § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Można zatem generalnie wskazać, że przedmiotowy zakres postępowania dowodowego prowadzonego przed organem odwoławczym wyznaczają zarówno ogólne normy zasad: praworządności (art. 7 k.p.a.), dwuinstancyjności postępowania jak i wprost dedykowany temu postępowaniu art. 136 § 1-4 k.p.a. Dokonana przez Sąd analiza sprawy nie pozwala przyjąć, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to tylko z tego powodu niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (SKO). Wymaga natomiast rozważenia, czy sam fakt przedłożenia przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego nowego środka dowodowego - opisanej wyżej opinii z 24 lutego 2026 r. uprawniało SKO do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym kontekście nie można stracić z pola widzenia, że skarżąca już wcześniej przedłożyła SKO inną opinię z 24 października 2024 r., wskazującą na wartość szkód przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Wystąpienie z opisanym wnioskiem dowodowym nie stanowiło wówczas dla SKO przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu sprawy decyzją z 13 stycznia 2025 r. (SKO 4101/318/2024), którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO oceniło wartość dowodową opinii z 24 października 2024 r., uznając jednak, że nie podważała wiarygodność sporządzonej z urzędu oceny uszkodzeń lokalu mieszkalnego z 11 października 2024 r. Oznacza to, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z 13 stycznia 2025 r. SKO nie dostrzegło żadnych ograniczeń wykluczających możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1-4 k.p.a. i tym samym nie wydało decyzji kasatoryjnej. W ocenie Sądu trudno dopatrzyć się takich przeciwskazań w związku z kolejnym wnioskiem dowodowym skarżącej wniesionym po uchyleniu decyzji SKO z 13 stycznia 2025 r. prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z 18 września 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 183/25. Sąd zatem ponownie przypomina, że rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie wówczas, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie da się wyeliminować w trybie opisanych wyżej regulacji art. 136 k.p.a. Tymczasem motywy kwestionowanej sprzeciwem decyzji SKO nie zawierają żadnego wyjaśnienia odnośnie braku możliwości zastosowania art. 136 k.p.a., co jak wyżej wskazano jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie bezsporne jest to, że jedyną stroną prowadzonego postępowania administracyjnego jest skarżąca. Oznacza to więc, że brak możliwości przeprowadzenia postępowanie wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy – a tak należy zakwalifikować ocenę wspomnianej opinii z 24 lutego 2026 r. – mógłby wynikać jedynie z okoliczności, o których mowa w art. 136 § 4 k.p.a. (przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione). Z kolei - zdaniem Sądu - nie byłoby nadmiernie utrudnione w sprawie dokonanie oceny przedłożonego dowodu w kontekście treści przywołanych Zasad, ewentualnie poprzez zlecenie przeprowadzenia tej czynności postępowania wyjaśniającego organowi I instancji, który wydał decyzję z 14 listopada 2024 r. Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest zasadny. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art.: 200 i 205 § 2 p.p.s.a.