IV SA/Wr 191/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku [...] sp. j. z siedzibą w Ś. o wstrzymanie wykonania decyzji Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu realizacji decyzji nakazowych postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wniosła skargę na opisaną w sentencji decyzję. Jednocześnie wniosła o wstrzymanie jej wykonania z uwagi na fakt, że wykonanie decyzji skutkować będzie powstaniem u niej znacznej szkody (konieczność wykonania prac, do realizacji których w ogóle nie powinna ona zostać zobowiązana, gdyż decyzje nakładające na nią obowiązki wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dodatkowo koszty realizacji tych obowiązków, wobec braku możliwości znalezienia wykonawcy prac, który podjąłby się jej wykonania w rozsądnym terminie oraz z uwzględnieniem stawek rynkowych, powodować będą, że zmuszona ona zostanie do zaangażowania niewspółmiernie wysokich środków pieniężnych na znalezienie wykonawcy gotowego zrealizować prace w trybie przyspieszonym, a powyższe musiałaby ona wykonać w sytuacji, w której decyzja nakładająca obowiązki spełnia przesłanki do stwierdzenia jej nieważności). W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że nie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz że pozostawanie w obrocie tej decyzji nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody ani trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powyższego wynika, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu tymczasowe ukształtowanie stosunków. W szczególności ta tymczasowa ochrona następuje do czasu rozpoznania skargi przez sąd nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci bowiem moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1), bądź z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Wskazane wyżej ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, zwłaszcza że art. 61 § 3 p.p.s.a. zawiera ich kompletne wyliczenie. Powtórzyć trzeba, że przesłankami tymi jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnienia wymaga, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, dostępne: podobnie jak i pozostałe powołane niżej orzeczenia w CBOSA). Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne następstwa, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zatem, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (por. postanowienia NSA z 16 września 2015 r., II GZ 336/15 i z 25 czerwca 2015 r., II OZ 599/15). W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Przedmiotem wstrzymania mogą być bowiem jedynie takie akty lub czynności, które wywołują skutki materialnoprawne i nadają się do wykonania (wymagają wykonania), przy czym przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia NSA z 13 kwietnia 2016 r., II OSK 696/16 i z 9 marca 2016 r., II OSK 363/16). Dodatkowo z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Stanowisko to prezentowane jest w orzecznictwie, gdyż - jak wskazał np. NSA w postanowieniu z 14 lipca 2010 r. (II GSK 779/10) - obowiązek wykazania okoliczności stanowiących podstawę wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności odzwierciedlających możliwość zaistnienia zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia pozytywną dla strony ocenę takiego wniosku. W innym orzeczeniu NSA stwierdził, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności należy poprzedzić analizą przedstawionego przez wnioskodawcę uzasadnienia pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku. Powinna być spójna i odnosząca się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Należy co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 17 stycznia 2011 r.). Brak uzasadnienia wniosku, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., uniemożliwia sądowi dokonanie oceny merytorycznej takiego wniosku (por. postanowienie NSA z 18 sierpnia 2010 r., II FSK 1843/10). Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy - w ocenie Sądu - skarżąca nie wykazała istnienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia wniosku nie wynika bowiem konkretnie, jaki wpływ na sytuację skarżącej będzie miało wykonanie decyzji. Ogranicza się ono bowiem jedynie do ogólnego stwierdzenia, że wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo trudnych do odwrócenia skutków (konieczność wykonania prac, do realizacji których w ogóle nie powinna ona zostać zobowiązana; znaczne koszty tych prac). Przy czym skarżąca nie przedstawiła żadnych twierdzeń dotyczących jej sytuacji majątkowej, ani nie wykazała konkretnie, na czym te trudne do odwrócenia skutki miałyby polegać. Skarżąca nie podjęła działań zmierzających do dowiedzenia zaistnienia przesłanek ustawowych warunkujących ochronę tymczasową, szczególnie w kontekście kosztów wykonania nałożonych obowiązków i ich wpływu na sytuację skarżącej. Nie wskazała nawet, jakie koszty musiałaby ponieść w związku z wykonaniem tych obowiązków. Reasumując Sąd zauważa, że niniejsze postępowanie wpadkowe z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest postępowaniem, w którym od skarżącej zależą losy wniosku, gdyż to na niej ciąży obowiązek wykazania, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby to ją narazić na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub/i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (tak m.in. w postanowieniu NSA z 19 stycznia 2017 r., II GZ 1357/16). Sąd rozpoznając wniosek związany był zatem tym, co w nim zostało wykazane, podniesione oraz jakimi dokumentami zostało to potwierdzone. Przepisy p.p.s.a. w tym przedmiocie nie przewidują po stronie sądu obowiązku wzywania o jakiekolwiek dokumenty potwierdzające zasadność żądania wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W oparciu o przedstawione przez skarżącą argumenty, a także akta sprawy, Sąd stwierdza, że nie był w stanie ustalić, czy i w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na sytuację ekonomiczno-gospodarczą skarżącej, a zatem, czy sytuacja ta w związku z koniecznością przedłożenia stosownych dokumentów uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wobec powyższego - mając na uwadze wszystkie podniesione okoliczności - Sąd działając na podstawie powołanego wyżej art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.