IV SA/Wa 969/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Protokolant st. ref. Agnieszka Szymańczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w [...] na zarządzenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 marca 2022 r., nr PL-IN.7023.1.97.2021.KG w przedmiocie naruszenia obowiązków w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności 1. uchyla punkt 2. (drugi) zaskarżonego zarządzenia; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 29 marca 2022 r., nr PL-IN.7023.1.97.2021.KG, wydanym na skutek ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 20-26 listopada 2021 r. w [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej z siedzibą w [...] (dalej: Spółka, strona lub skarżąca) w miejscu prowadzenia działalności: Sklep [...] nr [...] przy Al. [...] w P., udokumentowanej protokołem z kontroli nr [...] – Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ lub organ) zarządził: 1. prawidłowo ustalić kwotę poniesioną na kampanię edukacyjno-informacyjną w zakresie racjonalnego gospodarowania żywnością oraz przeciwdziałania marnowaniu żywności za rok 2020, w stosunku do środków pochodzących z opłaty za marnowanie żywności; 2. prawidłowo ustalić i wnieść na konto organizacji pozarządowych, z którymi została podpisana umowa – opłatę za marnowanie żywności za 2020 r. Powyższe zarządzenie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej: Na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez Inspektorów WIOŚ w [...] Delegatury w [...], w Spółce [...] we wskazanym miejscu prowadzenia działalności stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań dotyczących ochrony środowiska. W związku z powyższym organ zarządził ich usunięcie w opisany wyżej sposób. W trakcie kontroli ustalono, że na kampanię edukacyjno-informacyjną Spółka przeznaczyła kwotę 85.520,19 zł netto, którą umieszczono w sprawozdaniu o marnowanej żywności za 2020 r. Spółka zadeklarowała, że środki te nie pochodziły z opłaty za marnowanie żywności, ponieważ wykazana w sprawozdaniu opłata wyniosła 0 zł, w związku z czym nie pomniejszono jej. Ponadto w trakcie kontroli ustalono, że strona nieprawidłowo obliczyła opłatę za marnowanie żywności w 2020 r. Opłata ta nie została wniesiona na konta organizacji pozarządowych, jak i również nie wniesiono jej na konto Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, ponieważ w złożonym przez Spółkę sprawozdaniu opłata za marnowanie żywności wyniosła 0 zł. Ponadto w sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2020 r. dla kontrolowanego miejsca prowadzenia działalności wykazano (m.in.) wytworzenie odpadów o kodzie 16 03 80 – Produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia w ilości 23,4645 Mg. Ustawa o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności zawiera własną definicję czynności marnowania żywności, która nie odnosi się wprost ani do ustaw o odpadach i postępowania z nimi, ani do wyłączeń z ustawy o odpadach. Zatem wycofanie z obrotu i dystrybucji produktu określanego jako "żywność" (środek spożywczy) z jakichkolwiek przyczyn dyskwalifikujących sprzedaż i nie przekazanie organizacji pozarządowej, podlega pod marnowanie żywności i jest żywnością marnowaną. W związku z tym, sprzedawca żywności powinien sporządzić i złożyć do Wojewódzkiego Funduszu Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] pisemnie korektę rocznego sprawozdania o marnowanej żywności za rok 2020. W związku z art. 5 ustawy o przeciwdziałaniu marnowania żywności, dotyczącym opłaty za marnowanie żywności, który wszedł w życie 1 marca 2020 r., opłata za marnowanie żywności w 2020 r. powinna obejmować okres od 1 marca do 31 grudnia 2020 r. Odwołując się do stosownych regulacji organ podniósł, że obowiązek ponoszenia opłaty za marnowanie żywności został nałożony na sprzedawców żywności oraz wskazał sposób jej wyliczania i postępowania w takim przypadku. W związku z powyższym WIOŚ zarządził prawidłowo ustalić i wnieść na konta organizacji pozarządowych, z którymi została zawarta umowa opłatę za marnowanie żywności, za rok 2020 oraz za każdy kolejny rok zgodnie w obowiązującymi przepisami. Z powyższym zarządzeniem nie zgodziła się [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 2 pkt 1 oraz art. 8 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez uznanie, że żywność, która stała się odpadem lub tzw. ubocznym produktem pochodzenia zwierzęcego (niespełniającym wymagań dla żywności środkiem spożywczym zawierającym mięso) i z tego powodu została wycofana z dystrybucji, jest żywnością zmarnowaną w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności i jako taka powinna zostać ujęta w rocznym sprawozdaniu o marnowanej żywności, podczas gdy żywność taka nie wypełnia przesłanek określonych w definicji legalnej marnowania żywności; 2) art. 2 pkt 1 oraz art. 8 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności w związku z art. 2 pkt 9 oraz art. 3 ust. 1 pkt 14, 21 oraz 30 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez uznanie, że żywnością zmarnowaną jest odpad żywności, który stała się ubocznym produktem pochodzenia zwierzęcego lub odpadem i została z tego powodu wycofana z dystrybucji, a następnie przekazana do zagospodarowania w procesach odzysku, podczas gdy za żywność zmarnowaną w rozumieniu ww. ustawy traktuje się wyłącznie żywność będącą odpadem i przekazaną do zagospodarowania w procesie unieszkodliwiania, a takie określenie przesłanek marnowania żywności jest świadomym zabiegiem ustawodawcy, zmierzającym do propagowania wykorzystywania żywności odpadowej także w procesach odzysku odpadów; w efekcie tego naruszenia organ uznał, że żywność przekazywana przez skarżącą do zagospodarowania w procesach odzysku jest żywnością zmarnowaną i powinna zostać ujęta w sprawozdaniu o marnowaniu żywności. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości i przyznanie jej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie datowanym na 7 września 2022 r. skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 71/22 (LEX nr 3360263), który zapadł w sprawie bliźniaczo podobnej do rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu, a także w całości podtrzymała wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga była zasadna w części. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: ppsa), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1645; dalej: ustawa), sprzedawca żywności jest obowiązany do prowadzenia w prowadzonej przez siebie jednostce handlu kampanii edukacyjno-informacyjnych w zakresie racjonalnego gospodarowania żywnością oraz przeciwdziałania marnowaniu żywności co najmniej raz w roku przez co najmniej dwa kolejne tygodnie, w każdym dniu działalności jednostki handlu (ust. 1), zaś na kampanię taką można przeznaczyć nie więcej niż 20% środków pochodzących z opłaty, o której mowa w art. 5 (ust. 3). Z kolei wspomniany art. 5 ustawy stanowi, że: 1. sprzedawca żywności jest obowiązany do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności, zwanej dalej "opłatą"; 2. opłatę oblicza się jako iloczyn stawki opłaty i masy marnowanej żywności. Podstawę obliczenia opłaty stanowi 90% masy marnowanej żywności w kilogramach; 3. stawka opłaty wynosi 0,1 zł za 1 kg marnowanej żywności; 4. opłatę pomniejsza się o koszty poniesione przez sprzedawcę żywności na prowadzone kampanie edukacyjno-informacyjne, o których mowa w art. 4; 5. opłatę pomniejsza się o poniesione przez sprzedawcę żywności koszty wykonania umowy, o której mowa w art. 3 ust. 1, w szczególności koszty transportu i dystrybucji żywności; 6. opłata jest obliczana na koniec roku kalendarzowego; 7. sprzedawca żywności ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarł umowę, o której mowa w art. 3 ust. 1, do dnia 30 kwietnia roku kalendarzowego następującego po roku, którego opłata dotyczy; jeżeli sprzedawca żywności zawarł umowę, o której mowa w art. 3 ust. 1, z więcej niż jedną organizacją pozarządową, opłatę dzieli się między wszystkie organizacje proporcjonalnie do ilości odebranej przez nie żywności; w przypadku, gdy sprzedawca żywności nie przekazał żywności żadnej z organizacji pozarządowych, przekazuje opłatę w częściach równych wszystkim organizacjom, z którymi zawarł umowę; 8. w przypadku niezawarcia umowy, o której mowa w art. 3 ust. 1, sprzedawca żywności wnosi, w terminie określonym w ust. 7, należną opłatę na rachunek bankowy wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym znajduje się siedziba sprzedawcy żywności; środki pochodzące z opłaty przeznaczane są na działania w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności; 9. w przypadku gdy wysokość całej opłaty nie przekracza 300 zł, opłaty nie wnosi się. 10. sprzedawca żywności zamieszcza informację o wysokości należnej opłaty lub wartości żywności przekazanej organizacjom pozarządowym, z przeznaczeniem na wykonywanie przez te organizacje zadań w zakresie określonym w art. 2 pkt 2, w sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości oraz na swojej stronie internetowej, jeżeli ją prowadzi. Ponadto art. 19 ustawy wprowadził okres przejściowy w zakresie obliczania opłaty za marnowanie żywności, zgodnie z którym, podstawą obliczenia opłaty w roku, w którym art. 5 wszedł w życie, stanowi 80% masy marnowanej żywności w kilogramach. Przechodząc do meritum podnieść trzeba, że spór w niniejszej sprawie dotyczył tego, czy w kontrolowanym okresie skarżąca prawidłowo wykonywała obowiązki w zakresie sprawozdawczości odnoszącej się do marnowania żywności w rozumieniu powołanej wyżej ustawy, w tym czy właściwie wyliczyła opłatę za marnowanie żywności. Osią tego sporu była kwalifikacja żywności przeterminowanej i nieprzydatnej do spożycia. Z niespornych ustaleń ujętych w protokole kontroli wynika, że w 2020 r., w zakresie działalności wskazanego sklepu, skarżąca zakwalifikowała 23,4645 Mg żywności przeterminowanej lub która nie spełniała wymogów prawa żywnościowego, jako odpady o kodzie 16 03 80 – Produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia. W ocenie organu, żywność ta stanowiła żywność zmarnowaną w rozumieniu ustawy, w związku z tym jej masa powinna być wykazana w sprawozdaniu rocznym o marnowaniu żywności, sporządzanym zgodnie z art. 8 ustawy, a w konsekwencji należało właściwie ustalić wysokość opłaty za marnowanie żywności, według wzoru wynikającego z art. 5 ust. 2 ustawy. Dopiero tak wyliczoną opłatę (którą należało ująć w sprawozdaniu) można było pomniejszyć o koszty poniesione na kampanie edukacyjno-informacyjne oraz koszty wykonania umowy z organizacją pozarządową, której powinna być przekazywana żywność, celem zapobieżenia jej marnowaniu (art. 3, art. 4, art. 5 ust. 4 i 5 ustawy). Rozstrzygnięcie powyższego sporu sprowadza się do interpretacji ustawowej definicji marnowania żywności. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, pod pojęciem marnowania żywności należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z dnia 1 lutego 2002 r., str. 1, ze zm.; dalej rozporządzenie nr 178/2002), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady Zdaniem Sądu, organu dokonał błędnej wykładni tego przepisu i w tym względzie podzielić należało pogląd wyrażony w powołanym przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 71/22 (LEX nr 3360263). Sąd ten zwrócił uwagę, że na prawo żywnościowe, do którego to pojęcia odsyła definicja legalna marnowania żywności, składają się zarówno przepisy prawa krajowego (w tym zwłaszcza ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia; Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 ze zm.), jak i europejskiego (w tym zwłaszcza rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się definicja legalna). Dalej Sąd ten podniósł, że zgodnie z art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Istnieje zatem obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu "przeterminowanego", tzn. po upływie zarówno terminu minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Niedopuszczalne jest więc wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, a takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności, a więc np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia nr 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Zatem ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności tej żywności, która przekroczyła powyższe terminy. Interpretując art. 2 pkt 1 ustawy należy mieć na uwadze, że jest to przepis, stanowiący element norm wyznaczających przedsiębiorcy określone obowiązki (zawarcie umowy z organizacją pozarządową, prowadzenie kampanii edukacyjno-informacyjnej, obowiązki sprawozdawcze), w tym obciążenia natury finansowej (obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności). Co więcej, przepis ten stanowi również podstawę do wymierzenia sankcji administracyjnej, tworząc jeden z elementów normy sankcjonowanej. Niewłaściwe wykonywanie obowiązków sprawozdawczych oraz nieuiszczanie opłaty za marnowanie żywności, stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (norma sankcjonująca – art. 9 i art. 11 ustawy). Taka funkcja definicji legalnej marnowania żywności determinuje bezwzględnie konieczność ścisłej wykładni art. 2 pkt 1. Interpretacja przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również sankcje administracyjne – musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu nakładającego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe założenia interpretacyjne, WSA w Lublinie zwrócił uwagę, że w art. 2 pkt 1 ustawodawca użył czasownika "spełniać" w czasie teraźniejszym. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznej, nie budzącej żadnych wątpliwości konkluzji, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w danym czasie (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, jak dokonał tego organ, który w istocie drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerzył zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Biorąc pod uwagę charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji) taki zabieg interpretacyjny był niedopuszczalny. Skoro w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa żywnościowego (krajowego i europejskiego) żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości, nie może być przedmiotem obrotu (w rozumieniu przytoczonego wyżej art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002), przedsiębiorca nie tylko może, ale ma wręcz obowiązek wycofać taką żywność z etapu dystrybucji. Wycofywanie takiej żywności nie jest jej marnowaniem, gdyż taka żywność nie spełnia w tym momencie wymogów prawa żywnościowego. Analizując problem rozwiązań zawartych w ustawie, należy mieć też na uwadze aspekt determinowany interesem przedsiębiorcy. Dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, to może być sprzedawana przez przedsiębiorcę. Trudno byłoby uzasadnić obowiązek przedsiębiorcy usuwania z obrotu towarów, którym grozi przekroczenie terminu przydatności do spożycia, skoro istnieje szansa, że towar ten znajdzie nabywcę przed upływem tego terminu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podzielił zaprezentowane wyżej wywody będące podstawą wyroku w sprawie II SA/Lu 71/22. Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 2 pkt 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy, poprzez wadliwe uznanie, że skarżąca nieprawidłowo sporządziła sprawozdanie o marnowanej żywności i zachodzi konieczność jego skorygowania w zakresie wskazanym w punkcie 2. zaskarżonego zarządzenia. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, należało orzec jak w punkcie 1. sentencji. Rację miał jednak organ w kwestii objętej punktem 1. zaskarżonego zarządzenia, tj. co do prawidłowości ustalenia kwoty poniesionej na kampanię edukacyjno-informacyjną w zakresie racjonalnego gospodarowania żywnością oraz przeciwdziałania marnowaniu żywności za rok 2020. Tym samym, zaskarżając przedmiotowe zarządzenie pokontrolne w całości, skarżąca popadła w sprzeczność, gdyż na kampanię edukacyjno-informacyjną można było przeznaczyć nie więcej niż 20% środków pochodzących z opłaty za marnowanie żywności. Skoro jednak opłata za marnowanie żywności za 2020 r. wyniosła 0 zł, to skarżąca nie miała z czego odliczyć kwoty poniesionej na taką kampanię. Wynika to wprost z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 ustawy. Dlatego też w punkcie 3. wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 ppsa. Natomiast o kosztach postępowania w punkcie 3. sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł, ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) – stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz równowartość poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz punktem IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1923).