IV SA/Wa 884/17

Dnia 26 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 26 września 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia K. K. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...].12.2016r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia [...] października 2016r. K. K. zwrócił się do Starosty Powiatowego w [...] o wprowadzenie go do wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazie obszarów gospodarstw rolnych dla posiadanej działki obręb [...] nr ew. [...] i przysługujących mu udziałów we wspólnocie. Na potwierdzenie swojego wniosku złożył dokumenty potwierdzające prawo do udziału we wspólnocie w postaci umowy z dnia [...].03.1938r. zawartej przez jego dziadków oraz pismo Naczelnika Gminy z dnia [...].04.1981. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jego poprzednicy prawni nabyli część gruntu gromady wsi [...] w 1938r. i od tego czasu poprzednicy prawni wnioskodawcy oraz on sam korzystali nieprzerwanie z tych gruntów. Postanowieniem z dnia [...].12.2016r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 61 a, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – kodeks postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postepowania w sprawie uzupełnienia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia jest art. 61 a § 1 k.p.a. z uwagi na zaistnienie przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Wskazano, że decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1964r. ustalono, że nieruchomość o powierzchni [...] ha położona we wsi [...] gromady [...] pow. [...] stanowi rolniczą wspólnotę gruntową w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Decyzją z dnia [...].04.1964r. Nr [...] uznano za uprawnionych do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi [...] osoby wymienione w sporządzonym przez Biuro [...] Rady Narodowej w [...] w dniu [...].02.1964r., a stanowiącym załącznik do ww. decyzji projekcie wykazu. W wykazie tym nie figurują wstępni wnioskodawcy tj. dziadkowie H. i J. K., jak również ojciec J. K.. Organ wskazał, że ewentualne pominięcie osób w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej mogłoby stanowić przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § pkt. 4 k.p.a. Natomiast art. 8o znowelizowanej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2016r., nie pozwala na wszczęcie takiego postępowania, z uwagi na upływ okresu 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez K. K., Wojewoda [...] Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1, 61 a § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego i prawnego. Organ ustalił, że w wykazie osób uprawnionych, stanowiącym załącznik do decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1964r. nr [...] w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej we wsi [...], nie figuruje nazwisko wstępnych wnioskodawcy. Jedynie w załączniku do decyzji widnieje odręcznie dopisane m.in. nazwisko K. J., brak jednak informacji, kto je wpisał i co oznacza ten wpis, skoro wykaz zawiera [...] nazwisk uprawnionych, których udziały w sumie stanowią (1,0) całość gruntów wspólnoty. Organ wskazał, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania w trybie przepisów znowelizowanej ustawy z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie udziały, lista uprawnionych oraz obszar wspólnoty zostały już ustalone w 1964r., powołując się na art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Organ uznał, że w tej sytuacji brak jest w przepisach prawa podstawy do rozpatrzenia żądania, albowiem art. 8o w/wym. ustawy uniemożliwia prowadzenie postępowania zmierzającego do ewentualnego wzruszenia tej decyzji. W odniesieniu do zarzutów zażalenia wskazano, że z uwagi na powyższe, organ I instancji nie mógł prowadzić merytorycznego postępowania w sprawie i analizować złożonych przez wnioskodawcę dokumentów, a rozstrzygnięcie o odmowie prowadzenia postępowania było prawidłowe. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez K. K. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez mylne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie niniejszy przepis uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania, naruszenie art. 7,8,77,107 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia sprawy, zbadania podnoszonych okoliczności oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 8o ustawy z dnia 29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. 2016.703 tj.) do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Przepis art. 80 w/wym. ustawy wszedł w życie z dniem 1.01.2016r. Nie budzi wątpliwości w sprawie, że termin określony w art. 8o w/wym. ustawy upłynął. Decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1964r. ustalono, że nieruchomość o powierzchni [...] ha położona we wsi [...] gromady [...] pow. [...] stanowi rolniczą wspólnotę gruntową w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Decyzją z dnia [...].04.1964r. Nr [...] uznano za uprawnionych do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi [...], osoby wymienione w sporządzonym przez Biuro [...] Rady Narodowej w [...] w dniu [...].02.1964r. stanowiącym załącznik do ww. decyzji projekcie wykazu. W wykazie tym nie figurują nazwiska poprzedników prawnych Wnioskodawcy. Jedynie pismem ręcznym dopisano trzy nazwiska, w tym nazwisko K. J.. Jak słusznie wskazał organ II instancji, nie wiadomo kto, kiedy i z jakich powodów naniósł te wpisy. Ponadto, w dniu [...].02.1964r. odbyło się zebranie mieszkańców wsi [...], na którym potwierdzono prawidłowość sporządzonego wykazu. Decyzja z dnia [...].01.1964r. wraz ze szkicem orientacyjnym oraz decyzja z dnia [...].04.1964r. zostały umieszczone na tablicy ogłoszeń w urzędzie Prezydium [...] Rady Narodowej w [...] oraz przesłane celem wywieszenia we właściwej wsi na okres 14 dni. Decyzje te nie zostały zaskarżone. W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, że ewentualne pominięcie osób w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej mogłoby stanowić przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Natomiast słusznie wskazano, że przepis art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wyklucza możliwość prowadzenia takiego postępowania, co powoduje, że brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie. Powołane w uzasadnieniu skargi orzeczenie NSA z dnia 22 września 1995r. zostało wydane, przed wejściem w życie art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ponadto, wobec faktu wydania ostatecznej decyzji dotyczącej ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi [...] w 1964r., którą ustalono wykaz wszystkich uprawnionych co do całości gruntów wspólnoty, obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości prowadzenia ponownego postępowania w tym zakresie w zwykłym trybie postępowania, w oparciu o ustawę o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Jedyną możliwością jest wzruszenie ostatecznej decyzji, a w sytuacji pominięcia osób w wykazie osób uprawnionych, jedynie w trybie przewidzianym w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., który w przedmiotowej sprawie nie jest dopuszczalny z uwagi na upływ 5 letniego okresu czasu od daty, kiedy decyzja stała się ostateczna. Wskazać należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane, a dotyczą sytuacji gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie, bądź też gdy przyczyny te związane są z przedmiotem postępowania administracyjnego np. w sytuacji gdy w przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że z uwagi na treść art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz fakt wydania ostatecznej decyzji w 1964r., brak jest podstaw prawnych do prowadzenia merytorycznego postępowania w sprawie w zakresie wskazanym we wniosku Skarżącego. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., 8 k.p.a, 77 § 1 k.p.a., 107 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. statuuje zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, natomiast art. 8 k.p.a. dotyczy zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Art. 77 §1 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a art. 107 k.p.a. określa sposób sporządzenia decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie można organom administracji zarzucić naruszenia w.w. przepisów, albowiem treść wniosku i weryfikacja daty wydanej w 1964r. ostatecznej decyzji, przy uwzględnieniu treści obowiązującego przepisu art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, przesądzały o tym, że nie było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie. Organy prawidłowo zweryfikowały przesłanki wskazujące na niedopuszczalność prowadzenia postępowania i nie było podstaw do merytorycznego analizowania dokumentów złożonych przez Skarżącego w zakresie ustalania prawidłowości sporządzonego wykazu osób uprawnionych, stanowiącego załącznik do decyzji wydanej w 1964r. Zarzut Skarżącego odnośnie wpisania nazwiska innej osoby w treści uzasadnienia postanowienia, nie uzasadnia przyjęcia naruszenia prawa przez organ II instancji. W ocenie sądu, błędny wpis w uzasadnieniu postanowienia, jest oczywistą omyłką pisarską, natomiast sentencja rozstrzygnięcia oraz treść uzasadnienia odnosi się do sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącego. Wbrew twierdzeniom skargi, organy wnikliwie przeprowadziły postępowanie i zanalizowały dowody mające znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Sam fakt wydania rozstrzygnięcia, które nie uwzględnia żądania strony, nie uzasadnia przyjęcia naruszenia art. 7 k.p.a. w działaniu organów administracji. Zaskarżone postanowienia zawiera wszelkie niezbędne elementy określone w art. 124 k.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. Na marginesie wskazać należy, że przepis art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jest przepisem szczególnym, którego wprowadzenie było podyktowane chęcią stabilizacji stanu prawnego nieruchomości, co do których wydane już zostały ostateczne decyzje. Analogiczne rozwiązania zostały wprowadzone również w innych ustawach, np. w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów. Wobec powyższego, uznać należy, że rozstrzygnięcie organu II instancji w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a., skutkujące odmową wszczęcia postępowania w sprawie, było prawidłowe. Z przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.