IV SA/Wa 842/20

Dnia 7 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2020 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.

Zaskarżonym postanowienim z dnia [...] stycznia 2020 roku znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o., reprezentowanej przez S. S., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], odmawiającego uzgodnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - utrzymał ww postanowienie w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta [...] z dnia 16 sierpnia 2019 roku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił, ww postanowieniem, uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] 41 w [...] . W uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji wskazał, iż powyższy budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków jak również znajduje się na terenie, ujętego w tej ewidencji, historycznego układu przestrzennego dzielnicy [...] w [...] . Przedmiotowa inwestycja planowana jest w starszej części [...] , tj. w rejonie ul. [...] i ul. [...] , [...] i [...] , wytyczonej i zagospodarowanej w połowie XIX wieku. Po południowej stronie ul. [...] , między ul. [...] i ul. [...] zachowała się większość - 13 - kamienic z przełomu XIX i XX wieku, w zwartej zabudowie pierzejowej. Wojewódzki Konserwator wskazał, iż pięciokondygnacyjna kamienica (inwestycyjna) nr [...] z użytkowym poddaszem o dekoracyjnej, secesyjnej fasadzie, utrzymała min. oryginalną bryłę i charakterystyczną formę pokrycia dachu ze świetlikiem doświetlającym klatkę schodową. Zdaniem organu I instancji, pierzejowa kamieniczna zabudowa ul. [...] jest reprezentatywna dla pozostałej części [...] pod względem zagospodarowania terenu, charakteru i skali zabudowy. Jak wskazał organ I instancji, decyzja lokalizacyjna obejmuje inwestycję polegającą na budowie stacji bazowej o minimalnej wysokości 8,25 metra do całkowitej wysokości 10 metrów (zgodnie z wnioskiem inwestora). Wieża planowana jest w formie kratowej konstrukcji wsporczej z masztem rurowym o wysokości do 9,1 m i z zespołem anten. Wobec rodzaju inwestycji o wskazanych parametrach, zdaniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, powyższa stacja bazowa, jako współczesny obiekt techniczny, nie wpisuje się w historyczną zabudowę układu urbanistycznego dzielnicy [...], a wręcz jej realizacja zaburzałaby harmonię architektoniczną samej kamienicy przy ul. [...] 41 jak i ład przestrzenny całego opisanego układu urbanistycznego. Analizując zatem okoliczności sprawy, organ I instancji ostatecznie uznał, iż przedmiotowa inwestycja będzie nowym elementem zagospodarowania przestrzeni zabytkowego zespołu urbanistycznego negatywnie wpływającym na jego kształt i percepcję stąd nie możliwym jest jej zaakceptowanie. W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymał ww rozstrzygnięcie w mocy. Podniósł, iż projektowana konstrukcja inżynieryjna, której wysokość będzie wynosić blisko połowę całkowitej wysokości kamienicy, na której ma zostać posadowiona stacja bazowa telefonii komórkowej, spowoduje zaburzenie harmonii całego zespołu urbanistycznego. W ocenie organu, tak wysoki obiekt o agresywnej formie krajobrazowej względem historycznego układu urbanistycznego będzie silnie eksponowany w ciągu południowej kierezji ul. [...]. Tym samym projektowana wieża technologiczna będzie negatywnie oddziaływać na ekspozycję zabytkowej kamienicy i współtworzonej przez tę kamienicę południowej pierzei ulicy [...] - na wnętrze urbanistyczne tej ulicy, jak i na układ w rejonie kwartału zabudowy pomiędzy ulicami [...] , [...] , [...] i [...]. Organ odwoławczy uznał zatem za całkowicie zasadne stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który w sposób prawidłowy ocenił walory historyczne omawianego obszaru. Jednocześnie Minister wskazał, iż po wschodniej stronie ulicy Z. tj. poza historycznym układem urbanistycznym w odległości 100 metrów i dalej od zabytkowej kamienicy znajdują się 11-kondygnacyjne współczesne bloki mieszkalne. Lokalizacja projektowanej konstrukcji inżynieryjnej na tych budynkach pozostawałaby bez wpływu na zabytkową kamienicę i na historyczny ww układ urbanistyczny, czego nie może natomiast stwierdzić w odniesieniu do lokalizacji dopuszczonej ustaleniami uzgadnianego projektu decyzji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do tut. Sądu skargę, zaskarżając w całości postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2020 roku. Zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy ww postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], w sytuacji kiedy powyższe postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa w szczególności przepisu art. 144 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a., z uwagi na nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i w efekcie błędne uznanie, iż planowana inwestycja nie może zostać dopuszczona we wskazanym we wniosku inwestora miejscu; - art. 7 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co stoi w sprzeczności z obowiązkiem organu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wobec powyższego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji z dnia z [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu skargi przypomniała przebieg sprawy i min. podniosła, iż stanowisko organów w istocie nie odnosi się do oceny planowanej inwestycji i jej wpływu na chroniony zespół urbanistyczny, gdyż zawiera w tym względzie bardzo ogólnikowe stwierdzenia, z których można wywieść, iż na żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze zabytkowego zespołu, wpisanego do rejestru zabytków, nie będzie można zrealizować żadnej inwestycji, jak przedmiotowa. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem organów, stanowiłaby ona niedopuszczalną z punktu widzenia konserwatorskiego ingerencję w ten zespół. Taka argumentacja, zdaniem Skarżącej, pozostaje w oczywistej sprzeczności z istotą ochrony konserwatorskiej. Natomiast gdyby Minister zapoznał się z charakterem inwestycji, nie poprzestałby na ogólnikowych, enigmatycznych sformułowaniach, które mogą być adekwatne w każdej sytuacji. W ocenie Skarżącej, stacja bazowa planowana jest bowiem do realizacji w takim kształcie, że nie sposób uznać, aby zarówno jej charakter jak i forma miały zaburzać zabytkowy historyczny teren ul. [...]. Wręcz przeciwnie, jak podkreśliła Skarżąca, realizacja przedmiotowej inwestycji jak i do niej podobnych jest wręcz niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania "nowoczesnego społeczeństwa informacyjnego", które winno mieć zapewnioną możliwość korzystania z sieci telefonicznej i internetowej w każdym miejscu w Polsce. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w pełni aprobuje stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zgodnie z którym zamierzenie inwestycyjne, przewidziane projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, nie może zostać uzgodnione z uwagi na konieczność zachowania dotychczasowej substancji historyczno-architektonicznej całego zespołu urbanistycznego, cechującego się wartościami zabytkowymi. W interesie społecznym leży bowiem, na co kładły szczególny nacisk organy, ochrona obszaru o wartościach zabytkowych uwzględniająca tak jego substancję jak i niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu krajobrazowo-urbanistyczno-architektonicznego zespołu urbanistycznego dzielnicy [...] w [...]. W pierwszej kolejności należy wskazać, co wynika z orzecznictwa i doktryny, iż organ administracyjny, w danym przypadku - organ ochrony konserwatorskiej, rozstrzyga uznaniowo w postępowaniu uzgodnieniowym. Co oczywiście nie oznacza dowolności. Uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia bowiem tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. Organ administracyjny jest zobowiązany zatem do wyjaśnienia czym kierował się podejmując określone rozstrzygnięcie, jakie okoliczności skłoniły go do wydania danej decyzji, w sprawie niniejszej - postanowienia. Zdaniem Sądu powyższemu obowiązkowi organy obu instancji, zarówno Wojewódzki Konserwator jak i Minister, bez wątpienia sprostał. Zgodnie z przepisem art. 4 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, którą stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Do form ochrony konserwatorskiej należy min. wpis do rejestru zabytków. Przedmiotowa działka gruntowa, na której posadowiona jest inwestycyjna kamienica, oznaczona geodezyjnie nr [...], [...], obręb [...], zlokalizowana jest w granicach zespołu urbanistycznego - tj. układu urbanistycznego kwartału zabudowy pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...] we [...], który figuruje w ewidencji zabytków. [...], lokalizacja planowanej inwestycji dotyczy kamienicy położonej przy ul. [...] 41, ujętej w gminnej ewidencji zabytków założonej Zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków [...]. Powyższy teren historycznego układu przestrzennego [...], jak to zasadnie wyraził Wojewódzki Konserwator Zabytków, należy traktować jako założenie miejskie (art. 3 pkt 1, 2 i 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) podlegające ochronie celem trwałego zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. W ocenie Sądu, zgodnie ze stanowiskiem organów, przedmiotowa kamienica, jako zabytek historyczny, stanowi świadectwo minionej epoki, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną. Zatem, uzasadnionym jest stanowisko, iż lokowanie urządzeń technicznych we wskazanej w decyzji lokalizacyjnej formie na zabytkowym obiekcie i w historycznej przestrzeni jest sprzeczne z zasadami ochrony krajobrazu kulturowego, tym samym projekt planowanej inwestycji uznać należy za niedopuszczalny. Trzeba mieć na uwadze, iż projektowana stacja jako obiekt czysto techniczny o pokaźnych rozmiarach (wysokością odpowiadałaby bowiem dwóm kondygnacjom) stanowi element całkowicie obcy pod względem formy, konstrukcji i funkcji wobec zabytkowej kamienicy i całego kompleksu urbanistycznego. Należy mieć także na uwadze rolę, jaką budynek ten odgrywa w kontekście historycznym. W takiej perspektywie niezwykle istotne jest nie tylko rozpoznanie wartości budynku jako takiego, ale przede wszystkim rozpoznanie jego roli w historycznym, chronionym zespole urbanistycznym ww układu miejskiego. W ocenie Sądu, jako element kompozycyjny pełni on rolę akcentującą (nadającą mu jako elementowi struktury zespołu charakterystyczną postać) i współtworzącą (rola statystyczna - bez tego elementu, bądź wyraźnie zmienionego, ulega zmianie wnętrze urbanistyczno-architektoniczne historycznej ulicy/ a nawet całość /historyczny zespól urbanistyczny [...]). Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu szerokości i przekroju a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzy zarówno zespół budowli, jak i budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, a także obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną. Przedmiotowy budynek przy ul. [...] 41 w [...], w stanie autentycznym stanowi o tożsamości tej części układu urbanistyczno-architektonicznego [...], w rejonie ul. [...] i ul. [...], [...]i [...], wytyczonej i zagospodarowanej w posłowie XIX wieku. Stąd też zasadne jest stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazujące, iż dopuszczenie planowanej inwestycji na dachu przedmiotowej kamienicy spowodowałoby załamanie istniejącego historycznego porządku architektonicznego. Podkreślić z całą mocą należy, iż ewentualne wprowadzenie w miejscu omawianego historycznego układu miejskiego - technicznego obiektu współczesnego, wpłynie znacznie na zubożenie zabytkowych wartości całego powyższego założenia przestrzennego. Na marginesie natomiast wypada przypomnieć, iż zgodnie z sugestią Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawartą w zaskarżonej decyzji, nadal istnieje możliwość ulokowania powyższej inwestycji tyko, że w rejonie położenia współczesnych bloków mieszkalnych 11 - kondygnacyjnych, oddalonych od kamienicy położonej przy ul. [...] 41 zaledwie o 100 metrów. Taka lokalizacja na pewno nie zaburzy ładu przestrzennego ani negatywnie nie wpłynie na powyższy układ historyczno - urbanistyczny ww rejonu [...]. Reasumując, zdaniem Sądu, zgodnie ze stanowiskiem organów, przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków, które min. mają na celu zachowanie substancji historycznej, zapewnienie warunków trwałego zachowania zabytków. Powyższe oznacza, że nie powinno się wprowadzać takich zmian, które mogłyby negatywnie wpłynąć na historyczny układ przestrzenny, w tym także naruszyć walory architektoniczne poszczególnych budynków. W kontekście powyższego trzeba mieć na uwadze, iż zgodnie z treścią przepisu art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organy administracji publicznej są wręcz zobowiązane do podejmowania wszelkich działań mających na celu zapobieżenie potencjalnym zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek wartości historycznych zabytków. Wprowadzenie proponowanych projektem decyzji lokalizacyjnej zamian z pewnością przyczyniłoby się do uszczuplenia walorów historyczno-architektonicznych powyższego układu przestrzennego dzielnicy [...] w [...]. Z powyższych względów, Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. Natomiast mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 P.p.s.a. Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego.