IV SA/Wa 1162/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 7 sierpnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. M. i C. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Województwa [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na skarżących E. M. i C. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2020 roku sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: organ), po rozpoznaniu zażalenia E. i C. M. (dalej skarżący) na postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tunelu foliowego na terenie działek nr ew. [...] i [...] w obr. [...], położonych [...] w zakresie wpływu na ruch drogowy oraz drogę wojewódzką nr [...] - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r znak: [...] Zarząd Województwa [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tunelu foliowego na terenie działek nr ew. [...] i [...] w obr. [...], położonych [...] w zakresie wpływu na ruch drogowy oraz drogę wojewódzką nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie : na drodze klasy [...] należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Skarżący wnosząc zażalenie na powyższe postanowienie wskazali, że przepis § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, bo planowana zabudowa nie będzie wiązała się z powstaniem nowego zjazdu, bowiem – jak zaznaczono w projekcie - zjazd z drogi wojewódzkiej [...] ma odbywać się za pomocą istniejącego już zajazdu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia z [...] marca 2020 roku sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m in. istnienie dostępu z terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Dla zapewnienia dostępu do drogi krajowej konieczny jest zjazd w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze np. krajowej, a zjazd publiczny w świetle ostatnio powołanej ustawy i rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), nie może powstać w sposób dorozumiany, czy poprzez faktyczne działania właściciela nieruchomości. Z tych powodów nie może zasługiwać na uwzględnienie argument wnioskodawców o możliwości wykorzystania dla planowanej inwestycji dotychczasowego zjazdu, został on urządzony do obsługi budynku mieszkalnego czyli nie jest to zjazd, wymagany dla planowanej inwestycji przy uwzględnieniu funkcji produkcyjnej w zakresie produkcji rolnej. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie z negatywnej opinii Zarządu Województwa [...] wynika, że brak jest możliwości stworzenia legalnego połączenia komunikacyjnego z droga wojewódzką nr [...] w sposób wskazany we wniosku inwestora. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. i C. M., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 roku sygn. [...] 1. naruszenie prawa procesowego art 6 i 7 kpa w zw. z art 8 § 1 i 2 kpa przez oparcie rozstrzygnięcia na nieobowiązujących w dacie orzekania przepisach co nie wskazuje na wszechstronne wyjaśnienie sprawy i nie umacnia zaufania do organów państwa. 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie § 9 ust 1 pkt 4, § 55 pkt 3 oraz § 113 ust 7 pkt 1 rozporządzenia ministra transportu i gospodarki morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 430) tj. z dnia 23 grudnia 2015 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 124) w związku z faktem, że nie ubiegamy się o zlokalizowanie zjazdu z drogi publicznej, zastosowanie normy w jej nie o bo wiązującym brzmieniu, 3. naruszenie prawa materialnego art 61 ust 1 pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 717 t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 przez niewłaściwe zastosowanie Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając zarzuty skarżący podnieśli, że rozstrzygniecie to nie jest trafne i ma charakter powierzchowny bez analizy wniosku, argumentów strony i wpływu na orzeczenie I instancji zmiany prawa wywołanego przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 1 sierpnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1643) obowiązującego od 13 września 2019 roku a więc od 6 miesięcy przed wydaniem przez SKO zaskarżonego orzeczenia. Skarżący wskazali, że § 55 cyt. rozporządzenia, w dacie rozstrzygniecie SKO, nie normuje kwestii zjazdu publicznego i prywatnego. Natomiast § 77 cyt. rozporządzenia dotyczy projektowania i budowy zjazdu z uwzględnieniem jego przeznaczenia. Skarżący nie projektują nowego zjazdu, nie zamierzają go budować, nie zmieniają przeznaczenia dotychczasowego zajazdu. § 113 ust 7 pkt 1 cyt. rozporządzenia dotyczy usytuowania zjazdu natomiast wniosek nie zmierzał do usytuowania jakiegokolwiek nowego zjazdu. Skarżący wskazali, że art. 11 kpa nakłada na organ obowiązek wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy i koresponduje z art 107 § pkt 6 (w zw. z art 140 i 144 kpa) nakazującym aby postanowienie zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne. W ich ocenie organ obowiązkom tym uchybił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga jest usprawiedliwiona, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem prawa. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia, należy wskazać, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2018.1945.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt. burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wspomniane uzgodnienie w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy wymagane jest od właściwego zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Natomiast jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m in. istnienie dostępu z terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Jak wynika z akt sprawy projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został dla inwestycji polegającej na budowie tunelu foliowego na terenie działek nr ew. [...] i [...] w obr. [...], położonych [...]. W projekcie zaznaczono, że zjazd z drogi wojewódzkiej [...] ma odbywać się za pomocą istniejącego zajazdu, którego istnienia i funkcjonowania organ nie kwestionuje. Sąd nie podziela poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że organ ten jest uprawniony do oceny spełnienia przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W szczególności nietrafny jest pogląd, że warunkiem koniecznym uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest uprzednie wybudowanie zjazdu, względnie uzyskanie decyzji o lokalizacji (stanowisko orzekającego organu, czy w jego ocenie wystarczająca jest decyzja o lokalizacji zjazdu wydana w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych, czy też konieczne jest również wybudowanie takiego zjazdu, nie jest do końca klarowne). Zagadnienie to wymaga uwypuklenia już na wstępie, albowiem w zaskarżonym postanowieniu SKO jako jedyną przyczynę odmowy uzgodnienia wskazano brak urządzonego zjazdu publicznego. Należy przypomnieć, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W świetle tego przepisu jest oczywiste, że ocena "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą" nie może być utożsamiana z przesłanką dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przez dostęp do drogi publicznej, dla celów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ocenia zatem, czy istnieje możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Po pierwsze, będzie tak wówczas, kiedy teren ten przylega bezpośrednio do drogi publicznej (jest to dostęp bezpośredni). Innymi słowy, skoro nieruchomość, na której ma być realizowana planowana inwestycja przylega bezpośrednio do nieruchomości drogowej, stanowiącej drogę publiczną, a nawet jest już z nią skomunikowana istniejącym zjazem, należy uznać, że posiada ona dostęp do drogi publicznej (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., II OSK 963/17, CBOSA). Wykładnia przyjęta w niniejszym wyroku jest zgodna z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 13 czerwca 2018 r., II OSK 3164/17, CBOSA. W orzeczeniu tym wskazano, że nieprawidłowy jest pogląd zakładający, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej z uwagi na brak zjazdu publicznego lub decyzji zezwalającej na jego wykonanie. Dalej NSA zwrócił uwagę, że skoro teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej, to uznać trzeba, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy a limine wyłącza możliwość uzgodnienia warunków zabudowy każdego zamierzenia, w wyniku którego miałby być wykonany zjazd na drogę publiczną. Bezsprzecznie przy tym odmowa uzgodnienia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, następuje wówczas z przyczyn innych niż te, którymi powinien się kierować organ dokonujący uzgodnienia. Warto zauważyć, ze stanowisko zbieżne z poglądem NSA zaprezentował WSA w Warszawie w wyrokach wydanych w sprawach IV SA/Wa 2367/19, IV SA/Wa 2020/18, IV SA/Wa 1052/19, IV SA/Wa 2525/18, IV SA/Wa 1476/18. Uzupełniająco można wskazać, że czym innym jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a tym bardziej budowa takiego zjazdu. Druga ze wspomnianych spraw stanowi odrębną sprawę administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 u.d.p. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, czy ostatecznie zgoda na lokalizację zjazdu zostanie wydana. Trzeba mieć na uwadze, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy jest mowa ogólnie o zjeździe od drogi wojewódzkiej nr [...]. Kwestie szczegółowe dotyczące np. jego parametrów technicznych są już rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. (zob. zwłaszcza art. 29 ust. 3 i 4 u.d.p.). Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...], rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia 23 marca 2019 r., nie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Już ta okoliczność była wysterczająca do uwzględnienia skargi, albowiem strona została pozbawiona prawa do merytorycznego dwukrotnego rozpoznania sprawy (art. 15 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.). W szczególności, skarżąca nie miała w ogóle możliwości poddania kontroli w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający i w pełni przekonujący, że planowana inwestycja nie może powstać z powodu zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu. W istocie wskazano jedynie odnośnik dotyczący danych technicznych dróg krajowych klasy [...]. Tymczasem, odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a zatem uniemożliwiając inwestorowi realizację inwestycji, organ winien wskazać na konkretne i realne zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wiążąc je konkretnymi uwarunkowaniami lokalnymi oraz wymaganiami technicznych danej drogi (por. np. wyrok NSA z 22 lipca 2011 r., II OSK 1202/10, CBOSA). Organ nie wyjaśnił w szczególności, czy domniemane przez niego zagrożenia wiąże w ogóle z kwestią funkcjonowania planowanego tunelu foliowego. Trafnie tym samym zarzucono w skardze naruszenie art. 6, 7 i 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. (zasadę zaufania). Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Organ ponownie rozpatrując sprawę winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).