IV SA/Wa 582/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę -

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. A., (dalej skarżący, cudzoziemiec), od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], uchylającej w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się na terytorium R.P. i orzekającej o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się – uchylono decyzję organu I instancji w części orzekającej o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku, utrzymano w mocy w pozostałej części i orzeczono o umorzeniu w I instancji postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. udzielono cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się na terytorium R.P. w trybie art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2011 r., Nr 264, poz.1573 ze zm.). [...] września 2013 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie nr [...] o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji orzekającą o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na osiedlenie się, powołując się na art. 71a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach i orzekł o pozostawieniu wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia a osiedlenie się bez rozpoznania. Organ ustalił, że w dniu składania wniosku o zezwolenie na osiedlenie się tj. 13 09. 2012 r. cudzoziemiec nie przebywał na terytorium Polski a wniosek w jego imieniu złożyła żona. W tym czasie przebywał w [...] areszcie. W związku z tym zachodziła okoliczność o jakiej mowa w art. 71a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach obligująca organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Odwołanie wniósł skarżący który wskazał, że co prawda w dacie składania wniosku nie przebywał na terenie Polski, jednakże w dacie wydawania decyzji i uzupełnienia braków formalnych wniosku, zgodnie z żądaniem organu, pozostawał już na terytorium R.P. Poza tym skarżący zarzucił naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżone postanowienie formalne stanowi rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, naruszenie art. 146 § 2 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji w sytuacji gdy z uwagi na nieobecność cudzoziemca na terytorium R.P. w toku pierwotnie prowadzonego postępowania, może zapaść jedynie decyzja o tej samej treści. Organ II instancji dokonał oceny prowadzone wcześniej postępowania o wydanie zezwolenia na osiedlenie się i ustalił, że skarżący zawarł [...] sierpnia 2009 r. z A. W. związek małżeński, poprzedzony urodzeniem się [...] lipca 2008 r. syna J. W związku z tym skarżącemu były udzielane zezwolenia na zamieszkanie, ostatnie w dniu [...].09.2010 r., z terminem ważności do dnia [...] września 2012r. 13 września 2012 r. wpłynął do Wojewody [...] wniosek skarżącego o udzielenie zgody na osiedlenie się. Wniosek złożyła żona. We wniosku skarżący uprzedzony o świadomości konsekwencji podania nieprawdziwych danych podał, że przebywa na terenie Polski od maja 2012r. W okresie ostatnich 5 lat przebywał poza nią jedynie w [...] w 2012 r., nie był karany sądownie. Organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez okazanie w terminie 7 dni oryginału paszportu. Dzień po wyznaczonym terminie został okazany przez pełnomocnika dokument podróży wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków. 22 listopada 2012 r. skarżący został przesłuchany i potwierdził, że w ostatnich 2 latach wyjeżdżał wyłącznie do [...]. Ostateczne Wojewoda wydał decyzję pozytywną. 7 czerwca 2013 r. skarżący wystąpił do Wojewody [...] o wymianę karty pobytu. Organ w toku tego postępowania stwierdził, że cudzoziemiec figuruje w Systemie Informacyjnym Schengen dla celów odmowy wjazdu, z terminem obowiązywania wpisu do dnia [...] maja 2016 r. Wpis został dokonany przez władze [...] w dniu [...].05.2013 r. Organ ustalił także, że dane te zostały wpisane z uwagi na fakt skazania go w dniu [...].09. 2012 r. przez Sąd w T. na karę 18 miesięcy pozbawienia wolności w związku ze złamaniem prawa narkotykowego w okresie pomiędzy 1 czerwca 2007 r a 30 stycznia 2011 r. Jedyny dokument pobytowy, który posiadał był to dokument wydany w trakcie procedury azylowej ważny od [...].06.2008 do [...]. 06. 2008r. Cudzoziemiec przebywał w [...] ponieważ wniósł zażalenie, [...] września 2012 r. został skazany przez Sąd w L. w związku ze złamaniem prawa narkotykowego na karę 18 miesięcy pozbawienia wolności z zawieszeniem wykonania kary na 7 lat, uczestniczył w tym postępowaniu wraz ze swoim prawnikiem. Sąd administracyjny odrzucił jego skargę. Przed procesem przebywał 85 dni w areszcie. W toku postępowania wznowieniowego skarżący ostatecznie przyznał, że nie pamięta czy w dacie składania wniosku na osiedlenie się w R.P. przebywał na terenie Polski choć jednocześnie podał, że wniosek złożyła jego żona ponieważ skarżący w tym czasie przebywał w areszcie, wiosek i pełnomocnictwo tam właśnie podpisał, w [...] przebywał ok 2 miesiące w 2012 r. Żona skarżącego podała natomiast, że w dacie składania wniosku mąż przebywał w [...] w areszcie, pełnomocnictwo i wniosek do podpisu przesłała mu do [...] a on jej te dokumenty odesłał pocztą lub mailem (pełnomocnictwo). Twierdziła, że mąż posiadał paszport i gdy wrócił do Polski to ten dokument został okazany w urzędzie. Oceniając te dowody organ uznał, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności nie znane organowi przedtem, co w myśl art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowiły podstawę do wznowienia postępowania. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że w dniu składania wniosku o zezwolenie na osiedlenie się na terenie R.P skarżący nie przebywał na terenie Polski, gdyż w tym czasie był w areszcie w [...]. Poza tym organ nie wiedział, że toczy sią przeciwko skarżącemu w [...] opisane wcześniej postępowanie karne zakończone wyrokiem z [...] września 2012 r. Cudzoziemiec podał nieprawdziwe informacje we wniosku aplikującym, ponieważ nie wskazał iż w ostatnich 5 latach przebywał w [...]. Okoliczności te są istotne w świetle art. 71a ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1,4,6, ustawy o cudzoziemcach. Organ II instancji uznał, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, że istotną przesłanką do udzielania cudzoziemcowi zgody na osiedlenie się jest przebywanie przez cudzoziemca na terenie Polski, w dacie składania wniosku. Okoliczność, że tak nie było została ujawniona dopiero po zakończeniu postępowania. Oceniając zarzuty odwołania organ wskazał, że art. 71 a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie przewiduje możliwości rozpoznawania tego rodzaju wniosku, gdy cudzoziemiec nie spełnia w dniu jego złożenia, wymogów wskazanych w art. 71a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Konsekwencją nie spełniania wymogów jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Odnosząc się do kwestii uzupełniania braków formalnych wniosku i wstecznego skutku tych czynności dla oceny daty jego złożenia (braki do których organ wezwał skarżącego), organ nie podzielił zaprezentowanego przez skarżącego stanowiska jako sprzecznego z art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi, w tym wypadku 13.09.2012r. Ponieważ K.p.a. nie przewiduje od tej zasady wyjątków, w przypadku o którym mowa w art. 64 par. 2 K.p.a. , po uzupełnieniu przez stronę braków, za datą wszczęcia postępowania należy przyjąć datą doręczenia organowi podania zawierającego żądanie, zgodnie z ogólną regułą z art. 61 § 3 K.p.a. a nie datę w której braki zostały uzupełnione. Jednocześnie organ uznał za uzasadnione uchylenie w całości decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia, ponieważ w dniu złożenia wniosku przebywał on poza terytorium Polski i nie spełniał wymogu określonego w art. 71 a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Organ zgodził sią z zarzutem odwołania, że art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. nie dopuszcza możliwości orzeczenia w decyzji wydanej w tym trybie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W tej części zaskarżona decyzja wymagała zatem uchylenia. Wskazał jednak, że uchybienie to nie powoduje konieczności stosowania w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 K.p.a. gdyż w sprawie nie występuje konieczność prowadzenia dalszych wyjaśnień. W związku z powyższymi ustaleniami organ uznał że zasadne jest umorzenie postępowania ponieważ brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku co czyniło to postępowanie bezprzedmiotowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący zaskarżając decyzję w całości. Zarzucił jej. 1. naruszenie art. 7, 105 § 1 K.p.a i art. 71 a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach polegające na błędnym uznaniu, że postępowanie było bezprzedmiotowe pomimo że cudzoziemiec w chwili wydania decyzji przebywał na terytorium R.P. i uzupełnił brak formalne wniosku; 2. naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 149 § 2 K.p.a polegające na błędnym uznaniu że zaskarżone rozstrzygnięcie formalne o umorzeniu postępowania w I instancji stanowi dopuszczalne w wyniku wznowienia postępowania rozstrzygnięcie co do istoty sprawy; 3. naruszenie art. 146 § 2 K.p.a polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy z uwagi na obecność cudzoziemca na terytorium R.P. w toku pierwotnie przeprowadzonego postępowania, w tym w dniu [...] grudnia 2012 r., w wyniku wznowienia może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu skargi skarżący, podobnie jak w odwołaniu wskazał na to, że formalnie wniosek został przez niego złożony po uzupełnieniu braków formalnych, twierdząc jednocześnie że wywołał on skutek wsteczny od chwili wniesienia podania obarczonego brakami. Poza tym brak było podstaw do umorzenia postępowania ponieważ skarżący był przesłuchiwany w charakterze strony w dniu [...] listopada 2012 r., po wydaniu decyzji odebrał ją osobiście. Fakt, że w trakcie prowadzonego postępowania znalazł się tymczasowo za granicą nie jest, jego zdaniem, istotny w sprawie, ponieważ powrócił na terytorium R.P. i brał osobiście czynny udział w postępowaniu. Fakt przebywania w Polsce w dacie [...] grudnia 2012 r. nie pozwala na pozostawienie wniosku bez rozpoznania ani umorzenia postąpowania na podstawie art. 105§ 1 K.p.a. Poza tym niedopuszczalne jest w świetle art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako nie rozstrzygające o istocie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją następuje wyłącznie na podstawie przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które zmierza do uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji, stanowiąc tym samym odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych. Jedną z tych przesłanek jest stwierdzenie, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu, ustalenia organu, że skarżący w dacie składnia wniosku nie przybywał na terenie Polski i że został w [...] skazany prawomocnym wyrokiem karnym, co skutkowało wpisem na listę Schengen, jest w świetle art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przesłanką do wznowienia postępowania ponieważ te okoliczności faktyczne i dowody istniały w dacie wydania decyzji a nie były znane temu organowi. Zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. organ który wznowił postępowania ma obowiązek ocenić nie tylko przesłanki do wznowienia postępowania ale przede wszystkim przeprowadzić postępowanie co do istoty sprawy. Następnie ma obowiązek wydania decyzji w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchyla ją gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, 145a lub 145b K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji uchylił w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się na terytorium R.P. i orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się. Następnie organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji części orzekającej o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku, utrzymał w mocy w pozostałej części i orzekł o umorzeniu w I instancji postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu II instancji spełnia wymogi art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi dopuszczalne jest wydanie nowej decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. o umorzeniu postępowania wtedy gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Jak to wskazuje NSA w wyroku z 22 marca 2000 r., sygn. akt. I SA 1145/99 wznowienie postępowania może być zakończone albo decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji albo decyzją uchylającą wcześniejszą decyzję i rozstrzygającą co do istoty sprawy albo decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Przez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy należy rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne jak też rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. (por. wyrok NSA z 6 marca 1984 r SA/Kr 95/84, w ONSA nr 1, poz. 25). Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w sytuacji w której brak jest w sprawie elementu materialnego stosunku prawnego i w związku z tym nie można wydać decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawą co do jej istoty z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozstrzygnięcia sprawy lub braku podstawy prawnej do wydania decyzji lub braku po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a (por. wyrok NSA z 8 maja 2013r, sygn. akt I OSK 2679/11, Lex 1343892). Chodzi zatem o brak podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie ponieważ fakt, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się będąc w tym czasie poza granicami Polski, w świetle art. 71 a ust 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach uzasadnia pozostawienie go bez rozpoznania. Z literalnego brzmienia art. 71a ust. 2 pkt 2 wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że cudzoziemiec ubiegający się o wydanie zezwolenia na osiedlenie się w Polsce musi w dacie jego składania w Polsce przebywać: "Wniosek o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się (....) złożony przez cudzoziemca (...) przebywającego za granicą (...) pozostawia się bez rozpoznania. Dlatego prawidłowo organ uznał, że w tym wypadku brak było podstaw do wydania decyzji o umorzenie postępowania o wydanie zezwolenia na osiedlenie się na podstawie art. 105 K.p.a., po jego wszczęciu, ponieważ brak było podstaw prawnych do jego dalszego prowadzenia. Nie trafne są także zarzuty skargi, że organ wadliwie ustalił datę wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi. Przepis ten nie zawiera wyjątków. Wezwanie do usunięcia braków i ich uzupełnienie nie skutkuje zatem przyjęciem, że wniosek został złożony w dacie uzupełnienia wniosku. Przyjmuje się w takiej sytuacji, że wniosek, po jego uzupełnieniu, w dacie jego składania braków nie zawierał. Jak się wydaje skarżący popada w wewnętrzną sprzeczność bowiem wywodząc o skutku wstecznym wynikającym z uzupełnienia braków formalnych wniosku jednocześnie wywodzi, iż organ powinien przyjąć, że wniosek został skutecznie złożony w dacie kiedy braki zostały uzupełnione. W każdej z procedur, czy to administracyjnej czy cywilnej czy karnej uzupełnienie braków pisma (pozwu, prywatnego aktu oskarżenia ), w terminie wyznaczonym przez sąd, skutkuje przyjęciem, że pismo zostało wniesione w terminie (dacie wpływu do sądu lub nadania w placówce pocztowej) – art. 130 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, 120 § 2 Kodeksu postępowania karnego. Tym samym nie uprawnione są twierdzenia skargi, że organ powinien za datę złożenia wniosku uznać datę jego uzupełnienia. Nie trafne są także wywody skargi, że fakt iż w dacie wydawania decyzji skarżący przebywał na terytorium R.P. jest równoznaczne z przyjęciem, że spełniał warunki do pozytywnego rozpoznania wniosku. Podkreślić jeszcze raz należy, że skarżący złożył skutecznie wniosek 13 września 2012 r. kiedy to przebywał na terenie [...], co skutkuje w myśl art. 71 a ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach koniecznością pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Fakt, że skarżący w dacie wydania decyzji merytorycznej tj. [...] grudnia 2012 r. przybywał już w Polsce nie ma więc żadnego znaczenia ponieważ przesłanka przebywania poza granicami Polski o jakiej mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach odnosi się do daty złożenia wniosku a nie daty wydania decyzji. Nie trafne są także wywody skargi w zakresie naruszenia art. 146 § 2 K.p.a ("nie uchyla się decyzji (....) jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej"). Powołane wyżej fakty związane z brakiem pobytu skarżącego w Polsce w dacie składania wniosku byłyby przeszkodą do wydania takiego samego a więc pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie. Z tych wszystkich względów Sąd uznał wszystkie zarzuty skarżącego za nie trafnie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.