IV SA/Wa 455/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz P. T. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]października 2017 r. nr [...]Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej zwanej "k.p.a." oraz art. 32 ust. 1 oraz art. 34 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1048 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów", utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]lipca 2017 r. nr [...], nakładającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 50.000 zł na P. T., będącego odbiorcą odpadów w postaci 22 sztuk zużytych akumulatorów samochodowych przywiezionych nielegalnie ze [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco: W toku postępowania organ I instancji ustalił, że zużyte akumulatory samochodowe, które P. T. (dalej zwany "skarżącym") przywiózł do Polski ze [...], należy klasyfikować pod kodem 16 06 01*- bateria i akumulatory ołowiowe oraz A 1160 określonym w załączniku IV do rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszenia odpadów (Dz. U. UE L 190 z 12.07.2006 r., s. 1 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem nr 1013/2006". Nadto stwierdził, że przywóz ww. odpadów do Polski nie został zgłoszony i nie był objęty zezwoleniem właściwych władz w [...] i w Polsce, zatem zgodnie z art. 2 pkt. 35 lit a) ww. rozporządzenia wypełnia definicję nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów. Skarżący przekazał ww. akumulatory, zgodnie z wezwaniem organu, do zagospodarowania firmie posiadającej zezwolenie na zagospodarowywanie tych odpadów. [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...]lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów i art. 3 w zw. z art. 2 pkt 35 lit. a) rozporządzenia nr [...], nałożył administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł na skarżącego, będącego odbiorcą odpadów w postaci 22 sztuk zużytych akumulatorów samochodowych przywiezionych ze [...]do Polski nielegalnie. W odwołaniu skarżący wniósł o umorzenie postępowania, odstąpienie od orzeczenia kary pieniężnej oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, który stwierdza, że przepisów ustawy nie stosuje się do przewozów towarów niebezpiecznych w przypadkach wskazanych odpowiednio w Umowie europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. Zdaniem skarżącego przepisów ww. ustawy nie stosuje się zatem do akumulatorów przywiezionych przez skarżącego. Ponadto w ocenie skarżącego niedopuszczalne jest karanie go za ten sam czyn sankcją o charakterze karnym i administracyjnym. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...]października 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji odnosząc się do argumentów odwołania stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia w przepisach ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, na podstawie której została nałożona kara pieniężna na skarżącego. Następnie wyjaśnił, że w art. 32 ust. 1 ww. ustawy ustawodawca nałożył na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska obowiązek nakładania kar pieniężnych w wysokości od 50 000 do 300 000 zł na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji. Zdaniem organu odwoławczego treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że kara pieniężna nakładana jest obligatoryjnie za sam fakt popełnienia czynu, a organ nie ma możliwości podjęcia decyzji o nie wymierzaniu kary pieniężnej, jeżeli sam fakt naruszenia tego przepisu nie budzi wątpliwości. W opinii organu powyższe stanowisko jest zgodnie z orzecznictwem (zob. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 387/13, z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 782 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2619/13). W kwestii ukarania skarżącego za ten sam czyn sankcją o charakterze karnym oraz administracyjnym organ odwoławczy stwierdził, że wyrokiem z dnia [...]sierpnia 2013 r. (sygn. akt [...],[...]) skarżący został ukarany w związku z naruszeniem art. 183 § 5 Kodeksu karnego za przywiezienie odpadów z zagranicy, natomiast administracyjną karę pieniężną nałożył na niego organ I instancji jako odbiorcę odpadów w postaci 22 sztuk zużytych akumulatorów samochodowych przywiezionych ze [...]. Zdaniem organu w tym przypadku nie dochodzi do zbiegu odpowiedzialności karnej z art. 183 § 5 Kodeksu karnego z odpowiedzialnością administracyjną z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, zatem zarzut skarżącego o podwójnym ukaraniu za ten sam czyn jest niezasadny. Skazanie prawomocnym wyrokiem oraz nałożenie kary pieniężnej są konsekwencją różnych zachowań, tzn. przywozu odpadów oraz odbioru odpadów. Kodeks karny stanowi o przestępstwie polegającym na przywozie odpadów, natomiast administracyjna kara pieniężna (o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów) nakładana jest na odbiorcę odpadów. Nie zachodzi zatem sytuacja, w której ten sam czyn karany jest podwójnie. Odnosząc się do powołanego przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r. (K 17/97), organ odwoławczy stwierdził, że dotyczy on zgodności z Konstytucją przepisów art. 27 ust. 5, 6 i 8 ustawy z 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż nie ma możliwości nałożenia kary pieniężnej niższej niż przewidziana przez ustawodawcę w art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, a organ I instancji nakładając karę pieniężną ustalił najniższy wymiar jaki przewiduje ww. ustawa. Podsumowując organ II instancji stwierdził, że przewóz do Polski odpadów w postaci zużytych akumulatorów podlega przepisom regulującym transgraniczne przemieszczanie odpadów. Kara pieniężna została nałożona na skarżącego na podstawie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z przepisami rozporządzenia nr 1013/2006, a nie na podstawie Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego materiałów niebezpiecznych (ADR), które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję P. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając naruszenie art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Na wstępie skarżący ponownie podkreślił, że ww. wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r. został uznany za winnego zarzucanego mu czynu tj. z art. 183 § 5 Kodeksu karnego, iż bez wymaganego zezwolenia przywiózł ze [...]odpady w postaci 22 sztuk akumulatorów i wymierzono mu z tego tytułu karę 6 miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonywania na okres 2 lat oraz grzywny w wysokości 50 stawek dziennych po 10 zł. Zdaniem skarżącego, stosownie do art. 2 Konstytucji RP, nie jest dopuszczalne karanie tej samej osoby za ten sam czyn tj. sankcją o charakterze administracyjnym i karnym. Wysokość ustalonych kar administracyjnych w przepisach ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, mimo mechanizmu miarkowania, powoduje, że nałożona kara jest rażąca niewspółmierna do wagi przewinienia. W sytuacji jednostkowego przewinienia jest więc to sankcja nieracjonalne i niewspółmiernie dolegliwa, mogąc doprowadzić do ruiny finansowej obywatela, czym narusza art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżący stanął również na stanowisku, że sprowadzone akumulatory nie spełniają kryteriów odpadów, zatem art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Nadto skarżący podkreślił, iż organ I instancji przekroczył termin załatwiania sprawy określony w art. 35 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty za niezasadne. Odnosząc się do zarzutu dwukrotnego ukarania skarżącego za ten sam czyn przyznano, że wyrokiem sądu rejonowego w [...]z dnia [...]sierpnia 2013 r., sygnatura akt: [...],[...], skarżący został skazany na podstawie art. 183 § 5 Kodeksu karnego na 6 miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu na okres 2 lat oraz grzywną w wysokości 50 stawek dziennych grzywny po 10 zł. Skarżący został zatem uznany winnym przywozu odpadów z zagranicy w związku z naruszeniem art. 183 § 5 Kodeksu karnego. Natomiast organ I instancji nałożył karę pieniężną na skarżącego, będącego odbiorcą odpadów w postaci 22 sztuk zużytych akumulatorów samochodowych przywiezionych ze [...]. W tym przypadku - zdaniem organu odwoławczego - nie dochodzi do zbiegu odpowiedzialności karnej z art. 183 § 5 Kodeksu karnego z odpowiedzialnością administracyjną z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W związku z tym zarzut o podwójnym ukaraniu za ten sam czyn uznał za bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem sformułowany w niej zarzut okazał się zasadny. W ocenie Sądu trafnie skarżący upatruje wadliwości zaskarżonej decyzji w naruszeniu przepisu prawa materialnego, jakim jest - ustanowiona na szczeblu Konstytucji RP - reguła państwa prawnego, z której wywodzi się m.in. zakaz ponownego karania za ten sam czyn. Dana reguła, wyrażona jest zresztą także w ratyfikowanej przez Polskę umowie - Konwencji Rzymskiej. Postanowienia jej mają więc bezpośrednie zastosowanie. Analogicznie, w praktyce orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ukształtował się pogląd, że nie jest dopuszczalne ponowne karanie za ten sam czyn, co znajduje zresztą obecnie bezpośrednio wyraz w Karcie Praw Podstawowych, jak i w kształtującym się na gruncie jej stosowania w judykaturze. Przykładowo w wyroku z 20 marca 2018 r. (w sprawie C-537/16) – Trybunał wskazał m.in., że "Wykładni art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy dokonywać w ten sposób, że przepis ten stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które dopuszczają możliwość prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej o charakterze karnym wobec osoby, która popełniła czyn zabroniony polegający na dokonywaniu manipulacji na rynku, za który to czyn owa osoba została już skazana prawomocnym wyrokiem sądu karnego, o ile tylko kara orzeczona w owym wyroku skazującym, mając na uwadze szkodliwość społeczną popełnionego przestępstwa, stanowi skuteczną, proporcjonalną i odstraszającą reakcję na nie" oraz "Zasada ne bis in idem, wyrażona w art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej przyznaje jednostkom prawo, na które mogą one powołać się bezpośrednio w ramach sporu takiego jak spór rozpatrywany w postępowaniu głównym". Problem ten był przedmiotem również wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 30 kwietnia 2015 r., Kapetanios i in. p. Grecji, skargi nr 3453/12, 42941/12 i 9028/13, w którym Trybunał, powołując się na art. 6 § 1 i 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 4 protokołu nr 7 do tej Konwencji, stwierdził, że wymierzenie przez sąd administracyjny kary pieniężnej po wydaniu wyroku przez sąd karny stanowi naruszenie zasady zakazu ponownego sądzenia i karania za ten sam czyn. Istotne jest przy tym czy wobec strony skarżącej toczyły się równolegle dwa postępowania – karne (zagrożone karą pozbawienia wolności) i administracyjne (zagrożone karą pieniężną) i czy przedmiotem postępowań były identyczne czyny, popełnione w identycznych okolicznościach w tym samym czasie. Sąd zauważa, że powyższą zasadę wprowadził obecnie do porządku prawnego krajowy prawodawca, nowelizując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Nowe regulacje nie znajdą wprawdzie bezpośrednio zastosowania, wobec terminu wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego. Nie sposób jednak stąd wywozić, aby - wobec reguły stosowania wprost zasad konstytucyjnych, związania ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi (Konwencja Rzymska), jak i obowiązku uwzględnienia zasad traktatowych Unii Europejskiej (Karta Praw Podstawowych UE) - organy administracji oraz badające legalność jej działań sądy nie były obowiązane do uwzględniania wskazanych reguł jeszcze przed ich wyrażeniem expressis verbis, w konkretnym przepisie, na szczeblu ustawy. Skład orzekający nie podzielił tym samym stanowiska organu administracji, wyrażonego w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę, że w rozpatrywanym przypadku zastosowana sankcja administracyjna pozostawała w związku z innym czynem niż wskazany w wyroku skazującym. W realiach niniejszej sprawy, przewożąc odpad przez granicę skarżący był także odbiorcą danego odpadu. Z kolei sankcja administracyjna, związana z odbiorem danego odpadu, pozostaje w bezpośrednim związku wyłącznie z jego nielegalnym przemieszczeniem przez granicę. Znajduje ona zastosowanie wyłącznie podmiotu, któremu przepisać można winę za nielegalny przemieszczenie odpadów przez granicę (działanie umyślne). W przypadku bowiem hipotezy art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawarto zastrzeżenia, że określona sankcja dotyczy też działania nieumyślnego. Uczyniono tak natomiast w art. 32 ust. 3 czy art. 33 ust. 1 tej samej ustawy. W takim przypadku w pełni zasadne jest wnioskowanie a contrario. Prowadzi to do konkluzji, że dana norma sanacyjna, w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, ma służyć przeciwdziałaniu nielegalnemu przemieszczania odpadów, gdy działania odbiorcy pozostają w związku z tym zdarzeniem. Z kolei zastosowana w stosunku do skarżącego sankcja karna - skazanie prawomocnym wyrokiem - miało ten sam cel. Bez wpływu pozostaje przy tym okoliczność, że sankcja karna została powiązana z samym zdarzeniem w postaci nielegalnego przewiezienia przez granicę w określonym dniu zaś - administracyjna z byciem podmiotem, na rzecz którego dany odpad był przewieziony przez granicę. W rozpoznawanej sprawie okoliczności faktyczne nie były sporne tj. samo zdarzenie w postaci skazania prawomocnym wyrokiem oraz jego powody, oraz przesłanki wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Charakter postępowania administracyjnego i karnego w tym wypadku jest tożsamy, choć rodzaj samej sankcji różny (w postępowaniu karnym – pozbawienie wolności, w administracyjnym – kara pieniężna). Z uwagi na powyższe zdaniem Sądu zastosowanie sankcji administracyjnej było niedopuszczalne, bowiem prowadziło do naruszenia powołanej wcześniej reguły prawa materialnego – wynikającego z powoływanych już regulacji – zakazu ponownego karania za ten sam czyn. W ocenie Sądu orzeczona wyrokiem kara stanowi skuteczną, proporcjonalną i odstraszającą reakcję, wedle kryteriów wskazywanych w powołanym wyroku TSUE w sprawie C-537/16, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący dobrowolnie przekazał odpady zgodnie z postanowieniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]maja 2013 r. W niniejszym przypadku sankcja karna określona w wyroku to kara pozbawienia wolności w zawieszeniu na okres 2 lat i grzywna w wysokości 50 stawek dziennych grzywny po 10 zł, zaś wymierzona administracyjna kara pieniężna wynosi w tym przypadku 50 tys. zł (najniższa przewidywana stawka). Skarżący oddał sprowadzone akumulatory do firmy posiadającej zezwolenie na zagospodarowanie takiego odpadu, a więc nie uzyskał korzyści z naruszenia przepisów o transgranicznym przemieszczaniu odpadów – nie sposób zatem uznać aby sankcja karna nie spełniła swojego celu. Mając na uwadze sformułowaną wyżej argumentację skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił zatem stanowiska wyrażonego w orzeczeniach sądów administracyjnych przywołanych przez organ. Z uwagi na powyższe postępowanie wszczęte przez organ z urzędu w przedmiocie wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, należało umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W konsekwencji obie wydane w sprawie decyzje należało uchylić. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), orzekł jak w punkcie 1. wyroku. Z kolei umarzając postępowanie administracyjne (pkt 2. sentencji) Sąd kierował się dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. O kosztach postępowania w punkcie 3. Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.