IV SA/Wa 3246/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. G. i R. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju (następcy prawnego Ministra Infrastruktury i Budownictwa) solidarnie na rzecz J. G. i R. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J.G. i R.G., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], o odmowie zwrotu kosztów poniesionych z tytułu wykonania oceny operatów szacunkowych sporządzonych w toku postępowania administracyjnego na potrzeby ustalenia wartości wywłaszczeniowej nieruchomości i sporządzenia opinii przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w [...]. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Starosta [...] orzekł o wywłaszczeniu pod budowę ul. [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 103 m2, nr [...] o pow. 103 m2 i nr [...] o pow. 123 m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność J.G. i R.G. i ustalił odszkodowanie w wysokości 29.235,51 zł. W toku postępowania odwoławczego skarżący przekazali organowi II instancji dwie oceny z dnia 30 stycznia 2016 r. Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] prawidłowości sporządzenia dwóch operatów szacunkowych z dnia 12 września 2015 r. oraz dwóch aneksów do nich z dnia 3 listopada 2015 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego K.K., jednocześnie wnosząc o zwrot przez organ I instancji poniesionych kosztów za zlecenie ocen operatów szacunkowych przez nich kosztów ( każdy z nich poniósł koszty w wysokości 2 500,00 zł). Wniosek o zwrot kosztów pismem z dnia 10 marca 2016 r. został przekazany organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarga stron wniesiona na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1416/16. Sąd wskazał, że skoro wniosek o ustalenie kosztów postępowania został złożony w toku postępowania odwoławczego, to organ drugiej instancji zobowiązany jest do podjęcia rozstrzygnięcia co do kosztów postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. odmówił przyznania kosztów poniesionych przez skarżących tytułu wykonania oceny operatów szacunkowych sporządzonych w toku postępowania administracyjnego na potrzeby ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości i sporządzenia opinii przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w [...]. W zażaleniu J.G. i R.G. wskazali, wykonanie opinii zlecili na podstawie art. 157 u.g.n., bowiem organ I instancji uchylił się od jej wykonania. Wykonana przez biegłego ocena operatów oraz poniesione koszty były w interesie wszystkich stron postępowania oraz organu prowadzącego postępowanie i nie wynikały z ich winy, lecz z winy źle sporządzonych operatów przez biegłego najmowanego przez organ I instancji. Skarżący wskazali, że zlecenie sporządzenia oceny operatów kosztowało ich 5 600 zł. Organ odwoławczy wskazał, iż do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy ( art. 263 § 1 i 2 k.p.a.). Z kolei art. 262 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądnie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Organ odwoławczy stwierdził, iż niewątpliwie wykonana na zlecenie skarżących ocena wykazała, że operat szacunkowe zawierają tak istotne błędy i nieprawidłowości, które skutkują utratą charakteru opinii, to jednak brak jest podstaw by orzec o zwrocie na rzecz skarżących kosztów poniesionych przez nich w związku z wykonaniem ww. oceny z dni 30 stycznia 2016 r. Dokument dostarczony przez skarżących nie był niezbędny do oceny operatu szacunkowego, gdyż to obowiązkiem organu jest jego ocena i nie potrzebna jest w tym celu opinia biegłego. Operat szacunkowy podlega ocenie, jego wartość dowodowa może być w razie potrzeby weryfikowana. Operat szacunkowy jako dowód podlega na podstawie art. 80 k.p.a. ocenie organu rozstrzygającego sprawę. Opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, która jest podstawą określenia ceny. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy, o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ, który ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. W związku z tym, zdaniem Ministra, koszty poniesione przez skarżących nie mogą zostać zaliczone do kosztów postępowania, o których stanowi art. 263 k.p.a., gdyż koszty te zostały poniesione w interesie skarżących w celu wykazania wadliwości sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.G. i R.G. zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 6, 7, 7a, 8, 12 § 1, 5 36, 262 § 1 pkt 2, 263 i 264 § 1 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niezebranie całego materiału dowodowego przez organ I instancji w przypadku, gdy strona podważa jakość sporządzonego operatu szacunkowego wymaga od organu potwierdzenia prawidłowości wykonania tych operatów. Niewątpliwie operaty zostały źle sporządzone, skoro uzyskały opinie negatywne, co skutkowało uchyleniem decyzji przez organ II instancji. Operaty szacunkowe miały stanowić dowód przesądzający o wysokości odszkodowania, tj. ekwiwalentu za wywłaszczenie nieruchomości. Powyższej oznacza, że wojewoda, o ile nie posiadałby takich ocen z własnej inicjatywy, co jest równoznaczne z tym, że nie miałby podstaw uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem wojewoda nie posiada wiadomości specjalnych i nie jest stowarzyszeniem, aby mógł dokonać samodzielnie ocen operatów szacunkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. W rozpoznawanej sprawie zarówno Minister Infrastruktury i Budownictwa w postanowieniu z dnia [...] października 2017 r. jak i Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] maja 2017 r. na podstawie art. 264 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówiły skarżącym przyznania zwrotu kosztów poniesionych z tytułu wykonania oceny operatów szacunkowych w toku postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i sporządzenie opinii przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w [...]. Skarżący z takim stanowiskiem się nie zgodzili, gdyż ich zdaniem poniesione przez nich koszty nie wynikły z ich winy, lecz wadliwie sporządzonych operatów szacunkowych przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu I instancji, który pomimo zgłaszanych przez nich zastrzeżeń nie podał ich merytorycznej ocenie przez stowarzyszenie rzeczoznawców. Z powyższego wynika, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, kogo – stronę czy organ – obciążają koszty sporządzenia opinii przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w [...], zawierającej ocenę poprawności operatu szacunkowego z dnia 12 września 2015 r. i aneksu z dnia 3 listopada 2015 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego K.K. Zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji organ ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Zatem to ten przepis powinien stanowić podstawę wydanego przez Wojewodę [...] postanowienia, zaś powołany w zaskarżonym postanowieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera jedynie przesłankę rozstrzygnięcia o tym, jakie koszty obciążają stronę postępowania. Zgodnie z tym przepisem stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zanim jednak ustalone zostanie, jakie koszty obciążają stronę postępowania, rozstrzygnąć należy, czy określony wydatek poniesiony przez stronę w ogóle zaliczyć można do kosztów postępowania, na podstawie art. 263 k.p.a. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że organ uznał, że wydatek związany ze sporządzeniem opinii przez Regionalne Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w [...] nie można zaliczyć do kosztów postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, koszty te powinny obciążać stronę, gdyż zostały poniesione w interesie i na żądane strony, a nie wynikały z ustawowego obowiązku organu. Przedmiotem postępowania co do istoty sprawy, którego dotyczyły zaskarżone obecnie postanowienia w przedmiocie kosztów, było ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...],orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości gruntowej ( działka nr [...] – o pow. 103 m2, działka nr [...] o pow. 103 m2, działka nr [...] o pow. 123 m2) na rzecz gminy [...] z przeznaczeniem pod drogę gminną – ul. [...], stanowiącej współwłasność skarżących i ustaleniu na ich rzecz odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o operat szacunkowy z dnia 12 września 2015 r. i aneks do tego operatu z dnia 3 listopada 2015 r., sporządzone przez K.K. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. powołanym ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy (art. 156 u.g.n.). Jak się podkreśla w orzecznictwie operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, natomiast organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu, ale również być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc obowiązkiem organu jest właściwa ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat jest bowiem opinią biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., i jak każdy dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym – uwzględnienia wartości przyjętych w u.g.n. i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 378/10; wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., I OSK 961/11; wyrok z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11: dostępne w CBOSA). Jeśli organ prowadzący postępowanie nie dostrzega zgłaszanych przez stronę wad w sporządzonym operacie szacunkowym, to strona może wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ( art. 75 § 1 k.p.a.), która władna jest dokonać oceny operatu. Stosownie bowiem do art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. Opinia o operacie szacunkowym wydana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n., nie podlega już ocenie organu administracji. To więc, czy koszty sporządzenia opinii przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych są innymi kosztami bezpośrednio związanymi z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 k.p.a.), oraz czy wynikają one lub nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), zależy od treści opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jeśli, jak w niniejszym przypadku, opinia Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] o operacie szacunkowym i aneksu do tego operatu, sporządzonych w 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K.K. była negatywna, w wyniku czego operat utracił charakter opinii o wartości wywłaszczonej nieruchomości (art. 157 ust. 1a u.g.n.), to nie można uznać, że koszt sporządzenia tej opinii nie był bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem sprawy, ani że nie wynikał z ustawowego obowiązku organu. Organ administracji utracił bowiem na skutek tej opinii podstawowy dowód w postępowaniu wszczętym z urzędu, którego sporządzenie i ocena należały do jego obowiązków. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] w związku z negatywną opinią operatów i aneksów K.K., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Oznacza to, że w celu kontynuowania postępowania konieczne będzie sporządzenie nowych operatów szacunkowych. Postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania wydane przez organy obydwu instancji naruszyły zatem art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 263 § 2 k.p.a. oraz art. 75 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.