IV SA/Wa 3058/19

Dnia 5 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty P. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 roku nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Staroście P. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Sejmik Województwa [...] uchwałą z [...] czerwca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2019, poz. 512) oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2019, poz. 701 i 703) zmienił własną uchwałę nr [...] z [...] stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa [...]. Zgodnie z § 1 ust. 3 uchwały z [...] czerwca 2019 r. Sejmik Województwa [...] na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018, poz. 1479) i art. 24a ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wyznaczył miejsca spełniające warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów. W załączniku nr 5 do uchwały z [...] czerwca 2019 r. w miejscowości [...] przy ul. [...] zostało wyznaczone miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów w województwie [...]. Skargę na powyższą uchwałę w zakresie wyznaczenia na terenie regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w miejscowości [...], której zarządzającym jest Przedsiębiorstwo [...] w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] jako miejsca dla zatrzymanych transportów odpadów wniósł Starosta [...], który wskazał, że zaskarżona uchwała narzuca dodatkowe zadania na powiat p. bez zapewnienia dodatkowych środków finansowych na jego realizację. Ponadto wskazuje na miejsce realizacji zadania teren inwestycji do przetwarzania odpadów komunalnych w [...] należącej do Przedsiębiorstwa [...] w [...] sp. z o.o., które nie jest powiązane w żaden sposób z funkcjonowaniem powiatu. Uchwała nie określa wymagań technicznych dla miejsca magazynowania odpadów i procedur związanych ze sposobem zagospodarowania odpadów, nie określa również czy miejsca zatrzymanych transportów odpadów powinny posiadać decyzję na zbieranie odpadów. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 §1 pkt 5, 5a i 6 p.p.s.a., bądź o jej oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał, że Starosta [...] brał udział w toku postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej uchwały jako organ opiniujący i nie jest osobą trzecią w rozumieniu art. 91 w zw. z art. 90 o samorządzie województwa, która miałaby legitymację do zaskarżenia uchwały. Ponadto zaskarżona uchwała nie nakłada na stronę skarżącą żadnego obowiązku, a obowiązek utworzenia miejsca spełniającego warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów wynika bezpośrednio z art. 24a ust. 4 ustawy o odpadach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Przedmiotem skargi jest uchwała aktualizująca plan gospodarki odpadami dla województwa [...], a więc plan, o którym mowa w art. 35 ustawy o odpadach. Niewątpliwie nie jest to akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Jak z powyższego wynika, na postawie art. 90 ustawy o samorządzie województwa można zaskarżyć tylko akt prawa miejscowego. Natomiast zgodne z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. W orzecznictwie uznaje się, że właśnie przepis art. 91 w powiązaniu z art. 90 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a daje podstawę do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały podjętej w przedmiocie wojewódzkiego planu zagospodarowania odpadami. Jednakże podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z art. 91 ustawy o samorządzie województwa wynika, że legitymację do wniesienia skargi na jego podstawie ma jedynie "osoba trzecia", której prawa zostały naruszone czynnością podjętą przez organ wojewódzkiego samorządu terytorialnego. Interes prawny w zaskarżeniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami będzie posiadał zatem taki podmiot, który wykaże, że ustalenia planu godzą w jego sferę prawną - tzn. wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów. W związku z powyższym u podstaw legitymacji skargowej strony wnoszącej skargę leży jej konkretny, tj. wynikający z określonej normy prawnej przyznającej jej określone korzyści prawne, interes prawny. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Interes prawny dotyczy zatem szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Skarga złożona do sądu administracyjnego na uchwałę sejmiku województwa w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa powoduje, że Sąd ten, przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy narusza ona interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. W niniejszej spawie nie można uznać Starosty [...] za osobę trzecią w rozumieniu art. 91 w zw. z art. 90 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie bowiem z art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach w brzmieniu nadanym ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw, zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany, na koszt podmiotu wykonującego transport odpadów, na wyznaczone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów. Plan ten w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów podlega zaopiniowaniu przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone te miejsca. Tak więc skarżący Starosta [...] występował w toku postępowania zakończonego podjęciem zaskarżonej uchwały jako organ opiniujący, co powoduje, że zdaniem Sądu, nie można uznać go za osobę trzecią w rozumieniu art. 91 w zw. z art. 90 ustawy o samorządzie województwa, która miałaby legitymację do zaskarżenia uchwały. Po drugie, w świetle utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2154/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl), plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów, w związku z nałożeniem na te organy przez Państwo pewnych obowiązków z zakresu gospodarki odpadami. Jednym z takich obowiązków, jeśli chodzi o starostę, jest z jednej strony opiniowanie uchwały podejmowanej w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a z drugiej strony obowiązek utworzenia w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca, o którym mowa w art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach. Jak zaś wskazał między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1201/16 (dostępnym w CBOSA), nałożonych na organ zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Z kolei w postanowieniu z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OZ 229/17 NSA wskazał na niedopuszczalność drogi sądowej przed sądami administracyjnymi w sferze wewnętrznego działania administracji publicznej z uwagi na zachodzące między organami administracji publicznej zależności organizacyjne. Z woli ustawodawcy, w sprawach dotyczących gospodarki odpadami, a w szczególności wyznaczenia i utworzenia miejsc, do których jest kierowany zatrzymany pojazd z odpadami, na sejmik wojewódzki został nałożony obowiązek wyznaczenia w planie takiego miejsca przy udziale - poprzez zaopiniowanie - starosty, a na starostę obowiązek wykonania – utworzenia tego miejsca. Ustawa o odpadach nie przewiduje możliwości zaskarżenia przez organ uchwały, którą opiniował, co oznacza, że zdaniem Sądu starosta nie ma legitymacji do zaskrzenia takiej uchwały. Nie może on bowiem być uznany za osobę trzecią, której interes został naruszony, ani też nie można mówić o naruszeniu jego interesu przez tę uchwałę. Jak wskazał w uzasadnieniu ostatnio przywołanego postanowienia NSA, szczególny charakter aktów podejmowanych w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej uzasadnia ograniczenie prawa do sądu na podstawie art. 5 pkt 1 p.p.s.a. Prawo do sądu nie obejmuje bowiem sporów, w które nie jest uwikłany chociażby jeden podmiot prawa prywatnego. Mając powyższe na uwadze skargę należało odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu Sąd postanowił jak w punkcie 2 sentencji postanowienia, w oparciu o treść przepisu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.