IV SA/Wa 3057/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Przedmiot skargi stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "SKO w [...]" lub "Kolegium") z [...] października 2019 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję własną Kolegium z [...] maja 2019 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r. nr [...], w sprawie udzielenia P.P.H.U. "[...]" [...], [...][...], [...][...], pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów. Stan sprawy przedstawiał się następująco. SKO w [...], na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z [...] maja 2019 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r. nr [...] , jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Następnie, z zachowaniem ustawowego terminu, do Kolegium wpłynął wniosek [...], reprezentowanej przez pełnomocnika, o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją z [...] maja 2019 r., zarzucając naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. SKO w [...] decyzją z [...] października 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną własną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2015 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) oraz ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o opadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Kolegium dokonało analizy przepisów cyt. ustaw w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji i doszło do wniosku, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż organem właściwym do jej wydania był marszałek województwa. Organ wyjaśnił, że Starosta [...] udzielił zezwolenia na przetwarzanie odpadów wymienionych w tabeli nr 6, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, która zawiera m.in. odpad o kodzie 15 01 10* - opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone (np. środkami ochrony roślin I i II klasy toksyczności – bardzo toksyczne i toksyczne). Skoro więc wniosek dotyczył przetwarzania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, to organem właściwym do wydania decyzji dla obu rodzajów odpadów powinien być marszałek województwa. Skargę na decyzję SKO w [...] z [...] października 2019 r. wniosła [...], zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienia na korzyść strony wątpliwości, jakie istniały odnośnie możliwości uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r. jedynie w części; b) art. 8 § 1 k.p.a., zwłaszcza w zakresie proporcjonalności, z uwagi na to, że skutek decyzji z [...] maja 2019 r. jest niewspółmiernie duży w stosunku do stwierdzonego naruszenia przez Starostę [...] przepisów o właściwości; c) art. 15 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na ograniczeniu postępowania do kontroli prawidłowości własnej decyzji z [...] maja 2019 r. bez odniesienia się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, w szczególności przejawiającego się w pominięciu okoliczności związanych ze znaczeniem instalacji dla systemu gospodarki odpadami w aglomeracji [...] i obowiązku uwzględnienia słusznego interesu strony; d) art. 75 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie zaliczenie jako dowodu w sprawie kopii umów o odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, które zostały dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia; e) art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez nie zawieszenie postępowania w sprawie mimo wniosku oraz mimo zaistnienia okoliczności to uzasadniających; f) art. 127 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, mimo że organ nie był organem wyższego stopnia w stosunku do organu, do którego wniesiono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; g) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie w części decyzji z [...] maja 2019 r., mimo że zachodziły warunki do jej uchylenia w części; h) art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji z [...] września 2015 r. w całości, zamiast jedynie w części. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiot zaskarżenia stanowiło rozstrzygnięcie, które zostało wydane w trybie nieważnościowym. Skoro kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym, to należało uwzględnić, że działanie organu wymagało odmiennego podejścia do sprawy niż ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to podlega specyficznym regułom, gdyż jego celem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem jej obarczenia znamionami wad istotnych - kwalifikowanych, w rozumieniu art. 156 k.p.a. Wystąpienie wad tego rodzaju powoduje bowiem, że z mocy ustawy powstaje stosunek prawny ułomny albo w ogóle się on nie nawiązuje. W postępowaniu nieważnościowym dokonuje się więc oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, przy stanie faktycznym i prawnym istniejącym na datę wydania kontrolowanej decyzji. W postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, wychodząc z założenia, że wada ma tkwić w samym rozstrzygnięciu, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jego wydania. Oczywistość naruszenia prawa ma "rzucać się w oczy", gdyż restrykcyjność sankcji tego rodzaju powoduje, że przyjmuje się, iż tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować taką sankcją. Źródłem wadliwości może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych. Zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. pozostaje więc nieadekwatny do stanu sprawy. Poczynione dotychczas uwagi pozwalają zaakceptować stanowisko o prawnej możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, podjętej w wyniku naruszenia przepisów o właściwości. Wydanie decyzji z naruszeniem tych przepisów powoduje jej nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia, nawet jeżeli decyzja taka jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego. Wniosek, który stał się asumptem do wydania decyzji kontrolowanej w trybie nadzorczym, dotyczył udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, w tym odpadu niebezpiecznego o kodzie 15 01 10*, czego strona skarżąca nie kwestionuje. Z sentencji rozstrzygnięcia wynika natomiast, że decyzja z [...] września 2015 r. została wydana na podstawie art. 183, art. 188, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) oraz art. 45 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o opadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Sąd przeanalizował przepisy wskazanych ustaw w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Właściwość organów w zakresie zezwolenia na zbieranie i prowadzenie przetwarzania odpadów została uregulowania w art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach, z którego wynika, że właściwość marszałka województwa została zastrzeżona w enumeratywnie wymienionych przypadkach, m.in. zezwoleń dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1 lit. a tego przepisu). Natomiast w świetle przepisu § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., poz. 1397 ze zm.), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Sąd nie mógł stracić z pola widzenia także pozostałych przepisów ustawy o odpadach, a w szczególności art. 45 ust. 7 tej ustawy, zgodnie z którym pozwolenie na wytwarzanie odpadów wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W sprawie nie jest kwestią sporną kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ulega wątpliwości również, że wniosek dotyczył wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Skoro natomiast decyzja dotyczyła przetwarzania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, to oczywistym jest, że organem właściwym do wydania decyzji dla obu rodzajów odpadów był marszałek województwa. Decyzja z [...] września 2015 r. jest w całości obarczona nieważnością z mocy prawa, została bowiem wydana przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, a kwestia jej prawidłowości nie ma znaczenia dla oceny zaistnienia tej przesłanki, która a priori powoduje konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji dotkniętej taką wadą. Naruszenie przepisu o właściwości organu, w świetle art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., musi być niewątpliwe, aby można było stwierdzić nieważność decyzji podyktowanej tym zarzutem. W ocenie Sądu, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, stąd nie podzielono wątpliwości strony skarżącej w tym zakresie. Co ważne, istnienie takiej wady nie podlega również gradacji, co wynika z wyraźnego wyodrębnienia przesłanki od pozostałych, bez wyróżnienia, że dotyczy ona rażącego naruszenia przepisów o właściwości. Bezzasadne w tej mierze są więc zarzuty wskazujące na dopuszczalność stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części. Starosta [...] nie dysponował kompetencją do przeprowadzenia postępowania oraz podjęcia aktu rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron skarżącej. Natomiast art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi nie tylko prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale spełnia także funkcję gwarancyjną dla spoczywającego na organie obowiązku przestrzegania własnej właściwości. Sąd doszedł więc do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z regułami postępowania nieważnościowego. Odnotowania wymaga, że postępowanie to zostało wszczęte z urzędu, a pismo z 5 listopada 2018 r. miało jedynie charakter sygnalizacji. Starosta [...], jako organ I instancji, nie miał przymiotu strony postępowania, a więc nie mógł skutecznie wszcząć postępowania nieważnościowego, stąd jego wniosek dla organu nadzoru nie był w żaden sposób wiążący. Nie ma znaczenia dla wyników tego postępowania również, czy adresat przystąpił do wykonania kwestionowanej decyzji, dlatego nie można czynić zarzutu organowi, że nie przeprowadził pogłębionej analizy znaczenia instalacji dla systemu gospodarki odpadami w aglomeracji [...]. Raz jeszcze podkreślić bowiem należy, że postepowanie to toczyło się w trybie nieważnościowym, a nie rozpoznawczym. Irrelewantna pozostawała też kwestia postępowania w sprawie udzielenie pozwolenia zintegrowanego, które toczy się do 2014 r., nie było zatem podstawy do zwieszenia postępowania w sprawie. Sąd pragnie zauważyć, że stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji jest kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a trwałości i w tym przypadku należało dać pierwszeństwo tej pierwszej. Organy obowiązane są bowiem działać przede wszystkim na podstawie i w granicach prawa, stosowanie do założeń zasady legalizmu. Zasada słuszność, która cechuje prawo cywilne, choć oczekiwana przez stronę skarżącą, nie ma natomiast zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Z kolei powołanie w sentencji zaskarżonej decyzji § 2 zamiast § 3 art. 127 k.p.a. potraktować należało jako uchybienie proceduralne, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.