III OSK 3766/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 sygn. akt IV SA/Wa 3057/19 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.Z. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 15 października 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 24 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność decyzji Starosty Otwockiego z 8 września 2015 r. w sprawie udzielenia skarżącej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów. Jako podstawę stwierdzenia nieważności organ wskazał wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości – art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 15 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własną decyzję z 24 maja 2019 r. Organ wskazał, że decyzja Starosty Otwockiego z 8 września 2015 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm. – dalej: p.o.ś.) oraz ustawy z 12 grudnia 2012 r. o opadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach). Organem właściwym do jej wydania był marszałek województwa, ponieważ wniosek o wydanie pozwolenia dotyczył przetwarzania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Skarżąca wniosła skargę na decyzję z 15 października 2019 r. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że właściwość organów w zakresie zezwolenia na zbieranie i prowadzenie przetwarzania odpadów została uregulowana w art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach, z którego wynika, że właściwość marszałka województwa została zastrzeżona w enumeratywnie wymienionych przypadkach, m.in. zezwoleń dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1 lit. a) tego przepisu). Natomiast w świetle § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., poz. 1397 ze zm.), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Natomiast zgodnie z art. 45 ust. 7 ustawy o odpadach, pozwolenie na wytwarzanie odpadów wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W sprawie nie jest sporna kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wniosek dotyczył wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Decyzja dotyczyła przetwarzania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, więc organem właściwym do wydania decyzji dla obu rodzajów odpadów był marszałek województwa. Oznacza to, że decyzja z 8 września 2015 r. jest w całości obarczona nieważnością z mocy prawa, została bowiem wydana przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, a kwestia jej prawidłowości nie ma znaczenia dla oceny zaistnienia tej przesłanki, która a priori powoduje konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji dotkniętej taką wadą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 7a § 1 k.p.a. przez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że nie doszło do uchybienia przepisom postępowania, pomimo braku zbadania przez ten Sąd zarzutu o nieuwzględnieniu przez organ wątpliwości na korzyść strony. Wątpliwości te dotyczy "możliwości uchylenia" decyzji Starosty Otwockiego z 8 września 2015 r. jedynie w części. Ponadto Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że w sprawie nie zachodziły wątpliwości co do treści normy prawnej, które powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony. Po drugie, art. 8 § 1 k.p.a. przez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że uchylenie decyzji Starosty Otwockiego z 8 września 2015 r. w całości nie narusza zasady proporcjonalności. Po trzecie, art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 15 października 2019 r., art. 127 § 2 k.p.a. jako podstawy prawnej wydania decyzji (zamiast art. 127 § 3 k.p.a.) jest "uchybieniem proceduralnym, które nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy". Po czwarte, art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że stwierdzenie nieważności decyzji w całości dokonane przez organ było prawidłowym i w zasadzie jedynym możliwym rozwiązaniem. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 45 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. poz. 61 poz. 284), a także art 158 § 2 k.p.a. Po piąte, art. 156 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i jedynie pozorne zastosowanie, ograniczające się do wskazania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło postępowanie dowodowe, którego wynik prowadzi do wniosku, że decyzja Starosty Otwockiego nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Po szóste, art 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie w ogóle postępowania dowodowego na okoliczność hipotetycznych skutków stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Otwockiego oraz uchylenie się od przeprowadzenia postępowania w zakresie wyjaśnienia czy decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Po siódme, art 158 § 2 k.p.a. przez jego wadliwą interpretację, skutkującą wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Otwockiego nr [...], w miejsce wydania decyzji stwierdzającej wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Po ósme, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżącą w skardze. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z 2 sierpnia 2021 r. skarżąca przedstawiła uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W tej sprawie niewątpliwie przedmiotem postępowania nie jest nałożenie na stronę obowiązku, natomiast jest nim odebranie uprawnienia. Norma z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie budzi jednak żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z niej bowiem, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości dotknięta jest wadą nieważności. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej tego rodzaju wadą jedynie w części, ponieważ właściwość organu do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów dotyczy wydania całej decyzji. Właściwość marszałka województwa w tej sprawie wynikała bowiem z wytwarzania i przetwarzania przez skarżącą odpadów niebezpiecznych. Skarżąca oczekuje natomiast stwierdzenia nieważności decyzji w części, w jakiej dotyczyła właśnie tego rodzaju odpadów i pozostawienia w obrocie prawnym decyzji w zakresie, w którym dotyczy odpadów innych niż niebezpieczne. W konsekwencji, skarżąca w sposób niedopuszczalny oczekuje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji, która będzie niezgodna z jej wnioskiem o wydanie tego rodzaju pozwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzeczeniach przedstawionych przez skarżącą w skardze kasacyjnej, z których wynika, że co do zasady dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. Orzeczenia te zostały wydane jednak w innym stanie prawnym i faktycznym. Przykładowo wyroki z 21 stycznia 1988 r. IV SA 859/87 i z 3 grudnia 1990 r. II SA 740/90 dotyczyły przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie naruszenia przepisów o właściwości z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Tej samej podstawy stwierdzenia nieważności dotyczył wyrok z 5 czerwca 2001 r. IV SA 689/99, w którym dodatkowo podkreślono, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części dotkniętej wadą, jednak dotyczyć to może tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji. Natomiast w tej sprawie przedmiotem sprawy było jedno rozstrzygnięcie (pozwolenie), ale uwzględniające różne rodzaje gospodarki odpadami. Jest to sytuacja odmienna od przedstawionej w cytowanym wyroku. Z tego też powodu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., który został jedynie lakonicznie uzasadniony niejako "przy okazji" uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 15 października 2019 r., art. 127 § 2 k.p.a. jako podstawy prawnej wydania decyzji (zamiast art. 127 § 3 k.p.a.) jest uchybieniem proceduralnym, które nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Skarżąca złożyła skutecznie ten wniosek, a jednocześnie nie wykazała, że uchybienie to wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy. Jest to uchybienie o charakterze oczywistej omyłki, które powinno zostać rektyfikowane przez organ w trybie sprostowania. Po trzecie, skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że stwierdzenie nieważności decyzji w całości dokonane przez organ było prawidłowym i w zasadzie jedynym możliwym rozwiązaniem. W konsekwencji, w ocenie skarżącej, doszło do naruszenia art. 45 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. poz. 61 poz. 284), a także art 158 § 2 k.p.a. Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie i odnoszą się w istocie do stwierdzenia, że pozwolenie, którego nieważność stwierdzono wywołało nieodwracalne skutki prawne. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym stanowi art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych nie można zatem utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 156). Argumenty podnoszone przez skarżącą są natomiast argumentami o charakterze faktycznym. Wskazała bowiem, że na podstawie pozwolenia odbywał się obrót odpadami, co jest oczywistym następstwem wykonania przedmiotowej decyzji. Ponadto skarżąca wskazała, że decyzja była podstawą (warunkiem koniecznym) dla zawarcia przez gminy ze skarżącą umów na zagospodarowanie odpadów. Ewentualne rozwiązanie tych umów wpłynie na konieczność gospodarowania odpadami przez gminę w inny sposób, w tym na konieczność zawarcia innej umowy, ale nie oznacza nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. Skarżąca wyjaśniła również, że na podstawie decyzji funkcjonuje instalacja komunalna zatrudniająca prawie 450 osób, co jest niewątpliwie okolicznością faktyczną, a nie skutkiem prawnym. Tego rodzaju skutkiem nie jest również ewentualny "kryzys śmieciowy" w aglomeracji warszawskiej, szczególnie, że przepisy ustawy o odpadach przewidują działanie zastępczych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Natomiast ewentualna konieczność zapłaty kar umownych w związku z rozwiązaniem umów w zakresie gospodarki odpadami jest skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji (pozwolenia), a nie nieodwracalnym skutkiem prawnym wywołanym przez wydanie tego pozwolenia. Żadna z powołanych przez skarżącą przesłanek nie jest zatem przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 2 k.p.a. Z tego też powodu nie doszło do naruszenia art 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie ocenia, czy zaistniała jedna z przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 k.p.a., a jednocześnie nie zaszły przesłanki negatywne z art. 156 § 2 k.p.a. Tego rodzaju oceny organ w tej sprawie dokonał, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. W konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja Starosty Otwockiego została wydana z naruszeniem prawa, a więc nie doszło do naruszenia art. 158 § 2 k.p.a. Z kolei zarzuty podnoszące naruszenie art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., nie zostały w istocie nawet szerzej uzasadnione. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę, w szczególności przez odniesienie się do zasadniczych zarzutów skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z art. 183 § 1 zdanie drugie wynika, że w przepisie tym chodzi o przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, a nie o przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem. Przepis ten nie pozwala więc na zmianę lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2011 r., I FSK 910/10, LEX nr 1082306). Natomiast w uzupełnieniu uzasadnienia zarzutów kasacyjnych skarżąca w pierwszej kolejności szeroko odniosła się do zarzutu naruszenia art 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a. W ocenie skarżącej, okoliczności niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia o ewentualnym naruszeniu przepisów o właściwości nie zostały rozpatrzone przez Sąd I instancji w sposób wyczerpujący. Zdaniem skarżącej, stanowisko Sądu I instancji, że należało stwierdzić nieważność pozwolenia w całości zostało sformułowane wyłącznie w oparciu założenie, że instalacje skarżącej, w tym instalacje do produkcji paliwa alternatywnego, należałoby kwalifikować jako instalacje do przetwarzania odpadów niebezpiecznych i tym samym jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak tego rodzaju uzupełnienie zarzutu nie mogło odnieść zamierzonego skutku, ponieważ jest to w istocie nowy zarzut kasacyjny odnoszący się do prawidłowości kwalifikacji przedsięwzięcia, który powinien opierać się na przepisach stanowiących podstawę dokonania tego rodzaju kwalifikacji. Podobnie zostało sformułowane uzupełnienie uzasadnienia zarzutu podnoszącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. (który dodatkowo dzieli się na trzy jednostki redakcyjne – paragrafy). Skarżąca wprawdzie rozwinęła zarzuty sformułowane już w skardze kasacyjnej, ale jednocześnie powołała się na inne przepisy prawa materialnego, które miały uzasadniać ten zarzut, co w świetle art. 183 § 1 zdanie drugie jest niedopuszczalne. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.