IV SA/Wa 2784/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] 1. stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 1 lit. a i c, § 13 ust. 3 oraz § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części.

Rada Gminy [...] (dalej organ) dnia [...] grudnia 2015 r. podjęła uchwałę nr Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], której załącznikiem jest "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]" (dalej: Regulamin). Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Prokurator Okręgowy w [...] (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rada Gminy [...], zarzucając istotne naruszenie prawa tj. przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej: u.c.p.g.) poprzez: 1) powtórzenie w § 1 Regulaminu treści przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g., 2) powtórzenie w § 3 Regulaminu treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a co za tym idzie nieokreślenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., dotyczących uprzątania biota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, 3) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 pkt 1 Regulaminu poprzez ustanowienie warunku dla mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, w postaci "wstępnego oczyszczenia" ścieków, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować, 4) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 pkt 2 Regulaminu poprzez ustanowienie warunków dla napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami, w postaci możliwości dokonania "doraźnych" napraw i "regulacji" samochodów, które są zbyt ogólne, aby adresaci normy mogli je dochować, jednocześnie ograniczono zakres korzystania z nieruchomości poprzez określenie warunku dokonywania napraw wyłącznie w miejscach do tego celu wyznaczonych, 5) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 pkt 3 Regulaminu poprzez sformułowanie zakazu w zakresie mycia i napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, w sytuacji gdy rada gminy została jedynie upoważniona do sformułowania w tym przedmiocie wymagań w zakresie utrzymaniu czystości i porządku na terenie nieruchomości, 6) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie w § 13 ust. 2 pkt I lit. a i § 13 ust. 3 Regulaminu obowiązku prowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, przez co obowiązek len został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, przy przewidzianym wyjątku, że zwolnienie psa bez smyczy dozwolone jest wyłącznie w miejscach "mało uczęszczanych" (pojęcie niedookreślone), a właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku, bez konieczności nakładania kagańca, przy zachowaniu nad nim kontroli, 7) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 13 ust. 2 pkt 1 lit. c Regulaminu postanowień odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych, 8) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 13 ust. 2 pkt 2 lit. a obowiązku "stałego i skutecznego dozoru", który jest nieprecyzyjny i niezrozumiały, aby adresaci normy mogli go dochować, 9) nie wypełnienie delegacji ustawowej poprzez odwołanie w § 14 ust. 2 pkt 1 Regulaminu do bliżej niesprecyzowanych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, 10) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 14 ust. 2 pkt 2 Regulaminu warunku ograniczenia wszelkich uciążliwości hodowli, w tym emisji do środowiska będących skutkiem jej prowadzenia, do obszaru nieruchomości na której jest ona prowadzona, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować, 11) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 14 ust. 2 pkt 3 Regulaminu warunku niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości, co w sposób nieuprawniony wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego, 12) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 15 ust. 1 Regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, rozciągając ten obowiązek na wszelkie nieruchomości zamieszkałe. W związku z powyższym skarżący na podstawie art. 147 § 1 ppsa wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały Rady Gminy [...] w części, tj. w zakresie przepisów: § I, § 3, § 4 pkt 1, 2 i 3, § 13 ust. 2 pkt 1 lit a i c, § 13 ust. 2 pkt 2 lit. a, § 13 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, § 15 ust. 1 Regulaminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie, w jakim Rada Gminy [...] wyszła poza zakres upoważnienia ustawowego. W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, jako akty podstawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu czystości i porządku w gminie stanowi art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyliczenie zaś w tym przepisie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że Rada Gminy [...] wyszła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w odniesieniu do § 13 ust. 2 pkt 1 lit.a i c oraz § 13 ust.3 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 1 lit. a Regulaminu, do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy prowadzenie psów w miejscach publicznych wyłącznie na smyczy, a w przypadku psów uznawanych za agresywne - dodatkowo w kagańcu. Należy podzielić stanowisko skarżącego, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowany przepis Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniający specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku przy zachowaniu nad nim kontroli. Ponadto przewidziany w § 13 ust. 3 Regulaminu warunek umożliwiający zwolnienie psa ze smyczy jest niejasny, bowiem dopuszcza taki wyjątek wyłącznie w miejscach "mało uczęszczanych" co jest pojęciem niedookreślonym. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Ma rację skarżący wskazując, że w Regulaminie należy określić zasady zapewniające panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga w każdym przypadku np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Podobnie Sąd ocenił obowiązek umieszczanie w widocznym miejscu , przy wejściu na terenie nieruchomości, odpowiedniej informacji w przypadku posiadania psa rasy uznanej za agresywną. W ocenie Sądu, ujęta w § 13 ust.3 kwestia zwolnienia z obowiązku wyprowadzania psa na smyczy również została określona w sposób niejasny. Skarżący słusznie zwrócił uwagę na wieloznaczność i niepewność sformułowania miejsca "mało uczęszczanego". To samo miejsce może być bowiem "mało uczęszczane" w zależności od pory dnia, czy roku. Nie można jednoznacznie ustalić, w jakich okolicznościach miejsce "mało uczęszczane" przestaje takim być. To sformułowanie, jak logicznie zauważył skarżący, wyklucza również miejsca, w których osoby utrzymujące zwierzęta zwyczajowo je wyprowadzają. Odwiedzanie określonego miejsca przez grupę ludzi nawet w różnym czasie powoduje, że przestaje być ono "mało uczęszczane". Zasadnym było również zakwestionowanie § 15 ust. 1 Regulaminu, który stanowi, że deratyzacji podlegają obszary nieruchomości zamieszkałych. Objęcie obowiązkiem deratyzacji nieruchomości zamieszkałych jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak uczyniono to w § 15 ust. 1 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich zamieszkałych nieruchomości na całym obszarze gminy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie stanowi zarówno o terminie deratyzacji jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji. Nie ma w tym przepisie mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji wszystkich nieruchomości zamieszkałych na obszarze gminy. Objęcie tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości zamieszkałych jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność §13 ust. 2 pkt 1 lit. a i c, §13 ust. 3 oraz § 15 ust.1 Regulaminu. Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi. Odnosząc się do zarzutów postawionych w pkt 1 i 2 skargi tj. powtórzenia w § 1 oraz § 3 Regulaminu odpowiednio , treści przepisu zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g, Sąd stanął na stanowisku, że organ ustalając Regulamin, tj. kompletny zbiór reguł zachowania odnoszących się do kwestii związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie, przedstawił adresatom uchwały jasną informację jakie kwestie są w nim uregulowane. W ocenie Sądu celem Regulaminu jest stworzenie kompendium wiedzy w danej dziedzinie. Nawet jeżeli uznać, że zaskarżona Uchwała narusza Zasady techniki prawodawczej – przez powielanie regulacji i brak odesłania do innych aktów prawnych - to jednak skala tych naruszeń z całą pewnością nie jest ani rażąca, ani na tyle istotna, aby skutkowała stwierdzeniem nieważności zaskarżonego przepisu. Odnosząc się do zarzutów postawionych w pkt 3, 4 i 5 skargi, należy wskazać, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d omawianej ustawy przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne i nie zagrażały środowisku. Zgodnie z tym i wymogami za uprawniony należało uznać zapisy Regulaminu, że mycie pojazdów i naprawy pojazdów samochodowych jest dozwolone gdy nie powodują zanieczyszczenia wód ani gruntu. W ocenie Sądu zasady postępowania z powstałymi w procesie mycia i napraw ściekami i odpadami są wystarczające w świetle obowiązku jaki nakłada na organ art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Podobnie Sąd nie podzielił zarzutu istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zobowiązanie w § 13 ust. 2 lit. a Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta domowe do stałego i skutecznego dozoru w odniesieniu do psów w obrębie miejsc publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Regulamin powinien określać obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Art. 5 ust. 2 pkt. 6 omawianej ustawy upoważnia organ do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do użytku lecz także, by nie zagrażały przebywającym tam osobom. Odnosząc się do zarzutu skargi, że ów zapis jest nieprecyzyjny i niezrozumiały, Sąd dostrzegł pewną niekonsekwencję skarżącego, który kwestionując zapisy § 13 ust. 1 lit a i c Regulaminu posłużył się wprost przeciwnymi argumentami niż w omawianym punkcie. Odmiennie niż w przypadku analizowanego § 13 ust.2 pkt 2 lit.a regulaminu, skarżący zarzucił, że zapisy § 13 ust. 1 lit a i c zostały sformułowane w sposób kategoryczny, nie uwzględniający specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt. Pozostając przy tej – słusznej argumentacji, Sąd uznał, że podobne kryteria należało zastosować przy ustalaniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu, tj. dopuszczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich pod warunkiem ograniczenia wszelkiej uciążliwości hodowli dla środowiska do obszaru nieruchomości, na której zwierzęta są utrzymywane, bez sprawiania uciążliwości sąsiadom, z zachowaniem czystości i porządku na nieruchomości. Znajdujące się w wymienionych zapisie Regulaminu unormowania, stanowią realizację dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt. 7 omawianej ustawy, który zobowiązuje organ do ustalenia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wprowadzając ograniczenia emisji będących skutkiem hodowli, obowiązek czystości i porządku na nieruchomości czyli wypełniając dyspozycję ostatnio powołanego przepisu, organ nie przekroczył upoważnienia ustawowego. Podobnie Sąd nie podzielił zarzutu ujętego w pkt 9 skargi, tj. dopuszczenia w § 14 ust. 2 pkt 1 Regulaminu utrzymywania zwierząt gospodarskich pod warunkiem posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W tym przypadku odesłanie do przepisów innego aktu prawnego skarżący uznał za niewypełnienie delegacji ustawowej. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt. 7 omawianej ustawy zobowiązał organ do ustalenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W ocenie Sądu, rozdział 7 Regulaminu należycie tę kwestię rozwiązuje. Odesłanie - w zakresie wymagań jakim podlegają budynki gospodarskie – do przepisów ustawy Prawo budowlane jest niczym innym jak wskazaniem przepisów źródłowych i chroni organ przed często stawianym mu zarzutem powtórzenia regulacji. Bez znaczenia pozostaje argument skarżącego, że normy dotyczące budynków gospodarczych określone są przepisach wykonawczych do tej ustawy. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku.