IV SA/Wa 277/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta oddala skargę.

Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta [...]" (dalej "Regulamin"), zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez zawarcie w § 26 ust. 1 zaskarżonej uchwały regulacji stanowiącej, że warunki techniczne dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych wyznaczają realizowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych uchwalane przez Radę Miasta [...], art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego, poprzez zawarcie w § 27 zaskarżonej uchwały regulacji pozwalającej odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, Mając na uwadze sformułowane zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 26 pkt 1 oraz § 27 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 roku w sprawie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta [...]". W uzasadnieniu skargi Prokurator wywiódł, że w pkt 1 § 26 Regulamin zawiera sformułowanie "Warunki techniczne dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych wyznaczają realizowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych uchwalane przez Radę Miasta [...]". Zdaniem Prokuratora regulację tę należy ocenić jako sprzeczną z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Regulamin bowiem jako stanowiący akt prawa miejscowego musi zawierać normy o charakterze generalnym. Takiego charakteru należy odmówić sformułowaniom programowym i prognostycznym, obecnym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Z kolei w § 27 tejże uchwały znalazły się postanowienia, dające przedsiębiorcy prawo odmówienia przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w enumeratywnie wymienionych w tymże paragrafie wypadkach. Skarżący zauważył, że art. 15 ust. 4 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zatem § 30 zaskarżonej uchwały stanowi modyfikację przepisu art. 15 ust. 4 przywołanej ustawy poprzez sformułowanie go od strony uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego do odmowy przyłączenia do sieci w określonych sytuacjach. Taką modyfikację należy uznać za niedopuszczalną. Modyfikacja ta wkracza bowiem w zakres materii ustawowej i co za tym idzie stanowi istotne naruszenie zasady prawidłowej legislacji wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Organy gminne nie są ustawowo upoważnione do ponawiania obowiązków ustawowych przedsiębiorstwa, a tym bardziej do modyfikacji obowiązków ustawowych. Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie skargi, wyjaśniając że zarzuty w niej zawarte, są w jej ocenie niezasadne. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028, dalej jako ustawa.) organ zauważył, że wymóg określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych realizuje w Regulaminie – załączniku do zaskarżonej uchwały - § 22, a nie § 26 ust. 1. Organ przyznał, że § 26 ust. 1 Regulaminu jest niefortunnie sformułowany, bowiem użyto w nim określenia podobne do tych wskazanych w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy. Wnikliwa lektura całego rozdziału VI Regulaminu i odczytanie § 26 ust. 1 w kontekście całego paragrafu i rozdziału jako pewnej całości, nie pozostawia jednak złudzeń, że nie dotyczy on materii wskazanej w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy, a zatem nie może go naruszać. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy dotyczy warunków technicznych stawianych przed podmiotem chcącym się przyłączyć do sieci. Z kolei § 26 ust. 1 Regulaminu dotyczy w rzeczywistości technicznych możliwości świadczenia usług, istniejących po stronie przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego. Są to dwie zupełnie różne kwestie. Odnośnie § 27 Regulaminu organ wyjaśnił, że Prokurator postawił zarzut naruszenia art. 15 ust. 4 ustawy, poprzez zawarcie w nim postanowień dających przedsiębiorcy prawo odmówienia przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w enumeratywnie w tym paragrafie wymienionych przypadkach, co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawy. Rada Miasta [...] wyjaśniła, że § 27 Regulaminu nie statuuje prawa do odmowy przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (wynika ono z ustawy), ani tym bardziej nie wymieniono tam przypadków w których odmowa jest możliwa. Materii tej nie reguluje także § 30 Regulaminu, który prawdopodobnie omyłkowo został przywołany w uzasadnieniu skargi. Końcowo organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została pozytywnie zweryfikowana przez organ regulacyjny – dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz przez Wojewodę [...]. W takiej sytuacji skarga zasługuje, zdaniem Rady, na oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu jako bezzasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta [...] stanowi załącznik do uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Stąd Sąd przyjął, że sformułowane w skardze zarzuty dotyczą właśnie owego załącznika nie samej uchwały. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Stosownie do art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej jako u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą takiego stwierdzenia jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa takiego. W ustawie nie zdefiniowano form istotnych naruszeń prawa. Wedle zaś ugruntowanego w tym zakresie stanowiska doktryny i orzecznictwa, do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (np. wyrok NSA: z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996/3/90, wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Zauważyć należy, że akty prawa miejscowego, do których należy m. in. uchwała w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w rozumieniu art. 98 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Wedle zasady legalizmu zawartej w art. 7 Konstytucji RP w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organ publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wkraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rządu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę ( pow. wyrok WSA w Olsztynie z 3 kwietnia 2019 r., II SA/OL 161/19, CBOSA). W tym też kontekście należy ocenić zaskarżoną uchwałę w części wskazanej przez Prokuratora. Dokonując tej oceny należy przypomnieć, że wedle treści art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3), który jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Zgodnie z art. 19 ust. 5 tej ustawy, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 omawianej ustawy, bowiem przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi (aktu prawa miejscowego), ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, zatem wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Podobnie należy ocenić modyfikację przepisów ustawowych, o ile wprowadza ona odbiorców w błąd. Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, uznał za błędne stanowisko Prokuratora Rejonowego w [...], że ustalenia § 26 pkt 1 oraz § 27 załącznika do uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta [...]", naruszają prawo w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie ich nieważności. W tym zakresie Sąd w całości przyjmuje argumentację Rady Miasta [...] przedstawioną w odpowiedzi na skargę i przyjmuje ją za własną. Prokurator zarzucił naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez zawarcie § 26 ust. 1 zaskarżonej uchwały regulacji, stanowiącej, że warunki techniczne dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych wyznaczają realizowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych uchwalane przez Radę Miasta [...]. Wypada zatem jedynie powtórzyć, w ślad za wyjaśnieniami udzielonymi w odpowiedzi na skargę, że § 26 ust. 1 zaskarżonej uchwały zawarty jest w rozdziale VI, zatytułowanym Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W rozdziale tym określono warunki, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Zapisy zawarte w tym rozdziale stanowią wypełnienie obowiązku zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W istocie wnikliwa lektura całego rozdziału VI Regulaminu i odczytanie § 26 ust. 1 w kontekście całego paragrafu i rozdziału jako pewnej całości, wykazuje że nie dotyczy on materii wskazanej w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy, a zatem nie może go naruszać. Jak zasadnie podnosi Rada Miasta w odpowiedzi na skargę, przepis art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy dotyczy warunków technicznych stawianych przed podmiotem chcącym się przyłączyć do sieci. Z kolei § 26 ust. 1 Regulaminu dotyczy w rzeczywistości technicznych możliwości świadczenia usług, istniejących po stronie przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego i stanowi zapis o charakterze informacyjnym. Nie narusza zatem w ogóle, ani tym bardziej sposób istotny, wskazanych w skardze przepisów. Sąd zgadza się także, że zapis zawarty w § 26 ust. 1 Regulaminu jest niefortunnie sformułowany, jednak nie może to przesądzać o stwierdzeniu jego nieważności. Sąd nie dopatrzył się także istotnego naruszenia art. 15 ust. 4 ustawy z 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez zawarcie w § 27 zaskarżonej uchwały regulacji, pozwalającej odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Wyjaśnić należy, że art. 15 ust. 4 omawianej ustawy stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Przepis ten zastrzega, że obowiązek po stronie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o ile spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie. § 27 załącznika do zaskarżonej uchwały jedynie wskazuje tryb postępowania w razie, gdy wystąpi sytuacja przewidziane w art. 15 ust. 4 omawianej ustawy. Powyższe nie stanowi nie tylko istotnego ale jakiegokolwiek naruszenia art. 15 ust. 4 ww. ustawy. Z powyższego wynika, że ani zarzucone naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 5 ani art. 15 ust. 4 ustawy zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez zawarcie zapisów takich jak w § 26 i § 27 załącznika zaskarżonej uchwały, nie stanowi o naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszeniu podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszeniu przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Prokurator takich naruszeń nie wykazał, a Sąd kontrolując zaskarżone zapisy załącznika do uchwały w tym zakresie z urzędu, się ich nie dopatrzył. Mając na uwadze powyższe, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.