IV SA/Wa 168/21

Warszawa, 23 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu 23 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 4, § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 1 i 2, § 11 oraz § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały.

IV SA/Wa 168/21 UZASADNIENIE Prokurator Okręgowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Dz. U. Woj. [...]. z 2018 r. poz. [...]) zaskarżając uchwałę w części w zakresie przepisów załącznika tejże uchwały (dalej: Regulamin). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej: u.c.p.g.) poprzez: 1) powtórzenie oraz modyfikację zapisów ustawowych - przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w § 4 Regulaminu, 2) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu poprzez ustanowienie warunku dla mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, w postaci możliwości dokonywania tych czynności na "wydzielonych" częściach nieruchomości, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować, a także w sposób nieuprawniony ogranicza zakres korzystania z nieruchomości, 3) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 2 pkt 2 Regulaminu poprzez ustanowienie warunku dla naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, w postaci braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, co w sposób nieuprawniony wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego, 4) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 5 ust. 2 pkt 2 Regulaminu poprzez ustanowienie warunków dla napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, w postaci możliwości dokonania "drobnych" napraw, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować, 5) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu postanowień odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych, 6) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 10 ust. 2 Regulaminu tj. posłużenie się pojęciem niedookreślonym zwierząt "mogących stanowić zagrożenie" dla ludzi, co pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji i nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu tegoż pojęcia, 7) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 11 Regulaminu warunku nie stwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, co w sposób nieuprawniony wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego, 8) niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 12 Regulaminu (zdanie pierwsze) obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, w ten sposób, że rozciągnięto ten obowiązek na wszelkie nieruchomości zabudowane, przez co nie wyznaczono obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, 9) niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 12 Regulaminu (zdanie drugie) terminów obowiązkowej deratyzacji niesprecyzowanymi, ogólnikowymi określeniami: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", przez co nie wyznaczono terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w części uchwały w zakresie przepisów: § 4, § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 1 i 2, § 11, § 12 Regulaminu. W odpowiedzi na skargę organ uznał za zasadne zarzuty Prokuratora, za wyjątkiem zarzutu dotyczącego § 11 Regulaminu, co do którego nie zawarł stanowiska. Jednocześnie poinformował, że przedmiotowa uchwała straciła moc z dniem [...] sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że z uwagi na istotne naruszenie prawa zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności niektórych, zakwestionowanych w skardze postanowień uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Dotyczy to postanowień wynikających z następujących jednostek redakcyjnych załącznika do zaskarżonej uchwały: § 4, § 5 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 1 i 2, § 11, § 12. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem jednak nieistotnego naruszenia. Z kolei przyjmuje się, że do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu. Materialnoprawną podstawę uchwały będącej przedmiotem skargi stanowią przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz.1454). Treść regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 94 Konstytucji RP powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu, dokładnego zastosowania dyrektyw wiążących lokalnego prawodawcę, a także zakaz powtarzania i modyfikowania, jak też naruszania obowiązujących przepisów ustawowych. Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powołanego przepisu art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. W § 4 Regulaminu zawarto postanowienie o treści: Błoto, śnieg i lód z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz z chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości, z wyłączeniem chodników na których dopuszczono płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, właściciel lub zarządca nieruchomości zobowiązany jest uprzątnąć niezwłocznie po ich wystąpieniu, natomiast inne zanieczyszczenia - w miarę potrzeb. Błoto, śnieg i lód należy gromadzić w miejscach niepowodujących zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Postanowienie to stanowi wyraz działania poza zakresem przyznanych radzie gminy kompetencji, częściowo z innych powodów niż zarzucił skarżący. Postanowienie zostało uchwalone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Z treści uchwalonego postanowienia wynika, że każdy właściciel nieruchomości znajdującej się na terenie gminy ma obowiązek uprzątać błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z nieruchomości służących do użytku publicznego. Tymczasem w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawodawca nałożył na właściciela nieruchomości wyłącznie obowiązek uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości z jednoczesnym wskazaniem wyjątku kiedy zwolniony jest z tego obowiązku. Wskazany przepis jest jedynym, który dotyczy obowiązku nałożonego na właściciela nieruchomości w zakresie uprzątania części nieruchomości służącej do użytku publicznego w ściśle określonych uwarunkowaniach. Musi to być chodnik będący częścią drogi publicznej, położony wzdłuż nieruchomości danego właściciela. Z kolei z art. 4 ust. 2 pkt 1c wynika, że rada gminy uprawniona jest wyłącznie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Oznacza to, że rada gminy nie została upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków dotyczących uprzątania innych niż wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 4 części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z obowiązujących przepisów nie wynika definicja nieruchomości służącej do użytku publicznego. Niewątpliwie jednak jest to nieruchomość, która służy zaspakajaniu potrzeb mieszkańców gminy, a nie tylko jakiejś określonej grupy osób. Na gruncie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy ocenić, że wymagania o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy w odniesieniu do nieruchomości służących do użytku publicznego o ile nie chodzi o chodniki, nie dotyczą właścicieli nieruchomości. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 11 u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapobiegają zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez: zbieranie i pozbywanie się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4, błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu pojemnikach ustawionych na chodniku. O tym, że w przypadku nieruchomości służących do użytku publicznego co do zasady obowiązek uprzątania spoczywa na gminie stanowi także art. 5 ust. 5 u.c.p.g. Z przepisu tego wynika, że obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1- 4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku, oraz zbieranie i pozbycie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach lub workach do tego przeznaczonych, umieszczonych na tym chodniku, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Oczywiście nie było potrzeby regulacji dotyczącej uprzątania chodników położonych przy nieruchomości i będących częścią pasa drogi publicznej, ponieważ w tym zakresie jest to regulacja zbędna wobec obowiązku określonego przez ustawodawcę. W § 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu zawarto postanowienie o treści: Mycie pojazdów samochodowych na nieruchomościach może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: 1) odprowadzania powstających ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego, 2) dokonywania tych czynności na wydzielonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, Należy uznać, że postanowienie z § 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.c.p.g. rada gminy została upoważniona do określenia w regulaminie zasad, a więc warunków, które należy spełnić aby mycie i naprawa samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Przedmiotowe zaś postanowienie nie tyle określa warunek dotyczący mycia samochodów poza myjniami, co ogranicza zakres korzystania z nieruchomości, wprowadzając nakaz dokonywania takiej czynności na wydzielonej części nieruchomości. Rada gminy posłużyła się przy tym pojęciem niedookreślonym, które nie pozwala adresatowi nakazu ustalić miejsce przeznaczone do mycia pojazdów. W § 5 ust. 2 Regulaminu zawarto postanowienie o treści: Naprawa pojazdów samochodowych na nieruchomościach może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: 1) gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych, 2) wykonywania drobnych napraw oraz nie stwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podobnie jak wskazano wcześniej, postanowienie z § 5 ust. 2 pkt 2 regulaminu wykracza poza upoważnienie ustawowe. Rada gminy nie posiada kompetencji do określania jakiego rodzaju naprawy samochodów mogą być dokonywane poza warsztatami samochodowymi. Ponadto posłużenie się pojęciem niedookreślonym i ogólnym "drobne naprawy" w rzeczywistości i tak nie pozwala na ustalenie uznanego za dopuszczalny zakresu napraw. W § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu zawarto postanowienia o treści: Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego. 1.Osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązane są trzymać je na terenie swojej nieruchomości. 2. Ust. 1 stosuje się odpowiednio do innych zwierząt mogących stanowić zagrożenie dla ludzi. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że Rada Gminy w sposób nieuprawniony, wykraczając poza przyznane jej upoważnienie określiła zasady dotyczące osób utrzymujących zwierzęta w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscu publicznym. Tymczasem powinna określić obowiązki osób utrzymujących wyłącznie zwierzęta domowe, po drugie dotyczące zagrożeń lub uciążliwości dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Określony w ust. 1 obowiązek wyklucza możliwość wyprowadzania zwierząt domowych na tereny przeznaczone do wspólnego użytku, co jest nie do pogodzenia z przyznaną radzie gminy kompetencją. W postanowieniu zawartym w ust. 2 nie określono do jakich innych zwierząt może odnosić się wprowadzony obowiązek. Jeżeli rada gminy miała na myśli zwierzęta, które nie są zwierzętami domowymi, a zwierzętami obcymi (dzikimi), to ustalając taki obowiązek wkroczyła w materię już uregulowaną ustawowo. Według art. 120 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się wprowadzania do środowiska przyrodniczego oraz przemieszczania w tym środowisku roślin, zwierząt lub grzybów gatunków obcych. W § 11 Regulaminu zawarto postanowienie o treści: Na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane pod warunkiem nie stwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Prokurator ma rację, że z treści art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy nie wynika upoważnienie dla Rady Gminy do określenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na całym terenie wyłączonym z produkcji rolniczej, a jedynie na określonych obszarach lub nieruchomościach. Ponadto skarżący słusznie zauważył, że ustalenie warunku niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości wkracza w materię uregulowaną w Kodeksie Cywilnym, a Rada Gminy nie jest upoważniona do doprecyzowania regulacji wynikającej z art. 144 k.c. W § 12 Regulaminu zawarto postanowienie o treści: Obowiązkowej deratyzacji podlegają obszary nieruchomości zabudowanych na terenie Gminy [...]. Deratyzację przeprowadza się w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy lata w okresie do 31 grudnia danego roku. Z treści postanowienia wynika, że obowiązkową deratyzacją objęto nieruchomości zabudowane na całym obszarze gminy, podczas gdy przepis ustawy obliguje Radę Gminy do wskazania konkretnych obszarów. Celem regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Postanowienie § 12 Regulaminu tego obowiązku nie realizuje. Użycie pojęcia w miarę potrzeb nie realizuje wymogu określenia terminu przeprowadzenia deratyzacji. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w części. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U. z 2020, poz. 1842).