IV SA/Wa 2713/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, , po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "organ II instancji") z dnia [...] października 2020 roku, [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ" lub "organ I instancji") z dnia [...] października 2018 roku, [...] orzekającą o wymierzeniu M. K. (dalej: "strona", "skarżący") administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5 000 złotych za zbieranie odpadów bez zezwolenia na nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości P., gmina S.. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II. 1. W okresie od dnia 20 lipca 2018 roku do dnia 25 lipca 2018 roku upoważnieni przez WIOŚ inspektorzy przeprowadzili kontrolę interwencyjną na działce, należącej do skarżącego. Celem kontroli była weryfikacja przestrzegania przepisów w zakresie gospodarki odpadami. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 20 lipca 2018 roku, WIOŚ stwierdził, że na przedmiotowej działce zmagazynowano w workach typu big-bag odpady w postaci bawełnianych poszewek, poduszek, pierzyn wraz z wypełnieniem oraz pustych, bez wypełnienia. Kontrolowany nie wskazał skąd pochodzą odpady, ani nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających ich przyjęcie. Dokonane oględziny pozwoliły na stwierdzenie, że są to odpady tekstylne z mechanicznej obróbki odpadów, nieujęte w innych grupach - o kodzie 19 12 08. Powyższe ustalenia zawarte zostały w protokole kontroli numer [...], sygn. [...] podpisanym w dniu 25 lipca 2018 roku przez kontrolującą z ramienia WIOŚ. Kontrolowany odmówił podpisania protokołu, jednocześnie nanosząc nań adnotację, wedle której nie zgadza się on z oceną przedmiotu kontroli. W związku ze stwierdzonym naruszeniem w zakresie sposobu magazynowania odpadów WIOŚ pismem z dnia 23 sierpnia 2018 roku zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie odpadów na rzeczonej działce bez wymaganego zezwolenia. II.2. WIOŚ decyzją z dnia [...] października 2018 roku, [...] wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000 złotych za zbieranie odpadów na wskazanej wyżej nieruchomości gruntowej, bez zezwolenia. II.3. Pismem z dnia 7 listopada 2018 roku, skarżący odwołał się od przedmiotowej decyzji organu I instancji, wskazując, że w jego ocenie przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa i niezgodnie ze stanem faktycznym. Zakreślona przez skarżącego argumentacja odwołuje się w gruncie rzeczy do próby wywiedzenia jakoby - wbrew ustaleniom kontroli – zawartość składowanych przez niego na terenie działki rolnej worków typu big-bag (w tym pościel, poduszki, czy prześcieradła) nie stanowiła odpadów, a ,,produkty", składnik majątku skarżącego, będący ,,materiałem handlowym", którym może on w sposób swobodny dysponować. Skarżący kwestionował jednocześnie uprawnienia inspektora do dokonywania kwalifikacji składników majątku jakiejkolwiek osoby fizycznej - jako odpadów - na podstawie swobodnego uznania. Dodatkowo, pismem z dnia 14 października 2019 roku, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu na okoliczność ,,czerpania i posiadania wiedzy przez inspektora prowadzącego postępowanie o rodzaju, czy też kwalifikacji nabytych przez skarżącego bawełnianych pościeli, poduszek, prześcieradeł". Wnoszący pismo podkreślił, że nabyte przez niego przedmioty były w chwili zakupu czyste i posortowane, choć zawierały ślady użytkowania, to nie były zniszczone. Do tych zniszczeń miało dojść już w czasie, gdy tekstylia te były jego własnością, a to ze względu na brak właściwego zabezpieczenia, kilkukrotne przenoszenie, akty złodziejstwa, dewastacji oraz zniszczenia przez zwierzynę leśną. II.4. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 roku, [...] utrzymał w mocy decyzję WIOŚ z dnia [...] października 2018 roku, [...]. Organ II instancji stwierdził, że odwołanie od decyzji organu I instancji nie ma uzasadnionych podstaw, a co za tym idzie nie może stanowić przyczyny odstąpienia od nałożonej kary. Odnosząc się do zarzutu jakoby magazynowane używane tekstylia nie były odpadami, organ II instancji wskazał, że ustalenia WIOŚ jednoznacznie przeczą twierdzeniom skarżącego. Zawartość zgromadzonych przez skarżącego big-bagów stanowiła odpady tekstylne, zakwalifikowane przez WIOŚ jako odpady tekstylne z mechanicznej obróbki odpadów (kod 19 12 08), na co wskazywało między innymi ich posortowanie. M. K. nie przedstawił żadnych informacji, pozwalających na ustalenie źródła pochodzenia zlokalizowanych na jego działce odpadów. Jak podkreślono w skarżonej decyzji, o kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Pozbyciem się przedmiotu w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1479, z późn. zm.) (dalej: ustawa o odpadach) będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposobu. Na gruncie omawianej sprawy podmiotem pozbywającym się używanych tekstyliów był podmiot, od którego skarżący je nabył (pozyskał). Jak ustalił organ kontrolny, przedmioty te składowane były na nieutwardzonym gruncie, nie były w żaden sposób zabezpieczone, a co za tym idzie narażone na działanie czynników atmosferycznych, co nie pozwala na przyjęcie twierdzeń, wedle których zgromadzone przedmioty miały podlegać dalszej odsprzedaży. Zdaniem GIOŚ gromadzenie przedmiotów w celu późniejszego handlowego ich wykorzystania związane jest z zapewnieniem bezpiecznego przechowywania, które w omawianym przypadku nie zostało zrealizowane. Organ II instancji, odnosząc się do zarzutu skarżącego co do braku podstawy prawnej, aby inspektor mógł dowolnie klasyfikować, co jest produktem, a co odpadem i wymuszać określone działania oraz do wniosku przeprowadzenie dowodu w sprawie posiadania wiedzy przez organ I instancji o rodzaju oraz kwalifikacji rzeczonych przedmiotów, wyjaśnił, że do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1396), do tych zaś należą m.in. – zgodnie z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy - osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, zatem również skarżący. Organy inspekcji, będące organami specjalistycznymi, posiadają wiedzę i kompetencję niezbędne do poczynienia własnych ocen i opinii, a także wyrażania na ich podstawie merytorycznych stanowisk w zakresie przedmiotowym objętym niniejszym postępowaniem. Organ II instancji nie dostrzegł przy tym jakichkolwiek uchybień w zakresie poczynionych przez WIOŚ ocen, uznając jednocześnie, że doszło do rzetelnego, właściwego zakwalifikowania przedmiotów magazynowanych na działce należącej do strony jako odpadów, wobec czego przyjął w tej mierze stanowisko organu I instancji jako własne. GIOŚ, rozpoznając wniesione odwołanie, odniósł się do kwestii nowelizacji ustawy o odpadach, a w szczególności do towarzyszącej jej zmiany sposobu ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Przeprowadzona w powyższym zakresie analiza doprowadziła do konstatacji, zgodnie z którą względniejszą dla strony była ustawa obowiązująca w czasie stwierdzenia naruszenia, czyli od lipca 2017 roku do 25 lipca 2018 roku. Administracyjna kara pieniężna wydana na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji przez WIOŚ, z uwzględnieniem objętości bryły zgromadzonych odpadów, wyniosłaby 295 000 złotych. Rozpatrując kwestie możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od nałożonej kary administracyjnej z art. 189f k.p.a., organ doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do jej zastosowania, gdyż nie doszło do wypełnienia przewidzianych ww. przepisem przesłanek. Wobec tak zarysowanej argumentacji, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając zarzuty podnoszone w odwołaniu za bezzasadne i niemające wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. III.1. Pismem z dnia 10 listopada 2020 roku, skarżący wywiódł skargę na decyzję GIOŚ z dnia [...] października 2020 roku, [...], zaskarżając ją w całości. W złożonym środku odwoławczym, skarżący zarzucił rzeczonej decyzji – podobnie jak w odwołaniu – wadliwe uznanie przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska, że zgromadzone na należącej do niego działce materiały były odpadami. Skarżący wskazał przy tym, że w momencie kontroli przedmioty te rzeczywiście stanowiły odpady, niemniej prowadzone postępowanie dotyczyło gromadzenia odpadów, a nie ich posiadania. Skarżący podkreślił jednocześnie, że organ kontrolujący nie posiadał informacji na temat sposobu pozyskania przedmiotowych tekstyliów, poza jego własnymi oświadczeniami. W ocenie skarżącego decyzja GIOŚ została wydana bez przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych, wykraczających poza ustalenia organu I instancji, co w jego ocenie świadczyć miałoby o braku obiektywizmu. Odwołujący wskazał nadto, że w jego ocenie w nieprawidłowy sposób została przeliczona ilość zmagazynowanych materiałów, gdyż kubatura nie powinna być naliczana po punktach granicznych w obwodzie prostopadłościanu, gdyż wywrotka w trakcie wyładunku nie wysypuje odpadów w tej formie. Uzupełniająco skarżący opisał rozliczne możliwości wykorzystania zakupionego towaru, w tym komercyjne, co miałoby dodatkowo uwiarygadniać, jakoby zgromadzone przez niego przedmioty nie stanowiły odpadów. III.2. W odpowiedzi na skargę, GIOŚ wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Zarzuty skarżącego – na tyle na ile możliwe było ich odtworzenie z treści wniesionego środka odwoławczego – okazały się bezzasadne. Odnosząc się do kwestii zgromadzenia i oceny dowodów, Sąd pozostaje na stanowisku, że przedmiotowa decyzja została wydana z poszanowaniem opisanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy miał charakter kompletny i jednocześnie wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, które zostało uzasadnione w odpowiedni sposób, pozwalający na dogłębne prześledzenie poprzedzającego go toku rozumowania. Sąd nie dostrzega żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości dokonanej subsumpcji poczynionych przez organ ustaleń faktycznych do odpowiednio wywiedzionej normy prawnej. Przede wszystkim, istotne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego elementy stanu faktycznego były w istocie bezsporne. Nie budzi wątpliwości fakt, że zmagazynowane na terenie przedmiotowej działki przedmioty w postaci bawełnianych poszewek, poduszek, pierzyn wraz z wypełnieniem i bez wypełnienia są odpadem. Do powyższej konstatacji prowadzą przytoczone w części sprawozdawczej ustalenia organu kontrolnego. Jak wskazano, o kwalifikacji danego przedmiotu czy substancji jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, rozumianego również jako przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób, w tym poprzez podjęcie działań zmierzających do ponownego wykorzystania tych przedmiotów – odzysku. Pozyskanie przez stronę odpadów tekstylnych (kod 19 12 08), a następnie gromadzenie ich w miejscu prowadzonej działalności stanowi o prowadzeniu przez niego zbierania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.) – dalej u.o.. Po raz kolejny podkreślenia wymaga fakt, że odpady te magazynowane były na nieutwardzonym gruncie, były niezabezpieczone i narażone na działanie czynników atmosferycznych, co w konsekwencji doprowadziło do ich zniszczenia, czemu nie przeczy sam kontrolowany. Choć skarżący wydaje się tego nie dostrzegać, to przytaczane przez niego możliwości dalszej eksploatacji odpadów - w tym poprzez ich ponowne wykorzystanie - nie stanowią argumentu świadczącego o dokonaniu błędnej kwalifikacji rzeczonych przedmiotów, przez organ kontrolny, a przeciwnie, dodatkowo potwierdzają słuszność podjętej decyzji, gdyż wypełniają definicję przetwarzania odpadów z art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o., którego prowadzenie winno być uregulowane formalnoprawnie, zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o.. Wbrew rozumowaniu skarżącego, możliwość dalszej eksploatacji danego przedmiotu, w tym jego odsprzedaży, nie sprawia, że przestaje on być odpadem, w sytuacji, gdy spełnia przesłanki pozwalające na takież jego zakwalifikowanie. Nie pomijając powyższego, należy na marginesie czynionych rozważań wskazać, że protokół z kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy wyspecjalizowanej służby lub inspekcji korzysta, jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 k.p.a.). Dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 k.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA – CBOSA). Samo zgłoszenie przez zainteresowanego zastrzeżeń do protokołu lub odmowa jego podpisania nie podważa samo w sobie protokołu kontroli szczególnej mocy dowodowej wynikającej z jego urzędowego charakteru (art. 76 § 1 k.p.a.), co jest uzasadnione w szczególności tym, że podpisujący go funkcjonariusze publiczni ponoszą surową odpowiedzialność karną za poświadczenie nieprawdy w tym dokumencie (art. 271 k.k.). Co więcej, skarżący we wniesionym środku odwoławczym sam przyznał, że posiadał odpady w chwili kontroli, niemniej w jego ocenie nie jest to jednoznaczne z ich gromadzeniem. Zarzut tego rodzaju należy uznać za zupełnie chybiony. W rzeczywistości, zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., należy na gruncie omawianej sprawy uznać M. K. za posiadacza odpadów, nie wyklucza to jednak w żadnym wypadku twierdzenia, że zbierał on odpady w rozumieniu pkt 34 przywołanego artykułu. Należy w tym miejscu wskazać, iż nawet gdyby gromadzenie tych odpadów na nieruchomości skarżącego było tylko jednorazowe i miało miejsce w dniu oględzin organu to i tak mielibyśmy do czynienia ze zbieraniem. Sąd pozostaje na stanowisku, że bez znaczenia dla ustalenia kwestii zbierania pozostaje bowiem okoliczność czy tego rodzaju czynność była jednorazowa czy dokonywana w sposób permanentny. Sąd podziela w tym zakresie pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2013 roku, sygn. akt II OSK 311/12 (CBOiS), że prawidłowa wykładnia przepisów u.o. winna prowadzić do wniosku, że już samo zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z posiadanym zezwoleniem skutkuje nałożeniem kary. IV.3. W ocenie Sądu bezzasadnym jest także zarzut skarżącego co do braku obiektywizmu w postępowaniu odwoławczym. Należy po raz kolejny podkreślić, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy miał charakter kompletny, Sąd – podobnie jak organ II instancji – nie dostrzega żadnych czynności dowodowych, mogących zmienić zapatrywanie co do przedmiotu prowadzonego postępowania. Skarżący, informowany o przebiegu postępowania, jak i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, nie wskazał żadnych dodatkowych wniosków dowodowych, dokonując we wnoszonych pismach jedynie prób polemiki z prawidłowymi ustaleniami organu administracji publicznej. Z uwagi na przytoczone okoliczności, brak jest podstaw do kwestionowania obiektywizmu organu odwoławczego, czy odpowiedniego zaangażowania w dokonywaną ocenę materiału dowodowego. Istotnym aspektem niniejszej sprawy, który zdaje się umykać skarżącemu, jest kwestia wysokości nałożonej kary administracyjnej. Jak wspomniano w części sprawozdawczej, pomiędzy czasem dokonania przedmiotowej kontroli a kolejnymi etapami przedmiotowego postępowania doszło do zmiany przepisów materialnych, obejmujących stawki administracyjnych kar pieniężnych nakładanych za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia. W przypadku ilości odpadów określonej w decyzji WIOŚ, kara wydana na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji przez ww. organ powinna wynieść 295 000 złotych. Niemniej wraz z art. 189c k.p.a. – obowiązującym od 1 czerwca 2017 roku – ustawodawca wprowadził na grunt postępowania administracyjnego znaną procedurze karnej zasadę zastosowania przepisu względniejszego dla strony. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się co do zasady ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Sąd w pełni podziela wyrażone w skarżonej decyzji stanowisko GIOŚ, zgodnie z którym względniejszym dla strony jest zastosowanie przepisów dotyczących wysokości kary administracyjnej za gromadzenie odpadów w ich brzmieniu obowiązującym w czasie stwierdzenia naruszenia, nie zaś w czasie orzekania. Konkluzja tego rodzaju nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych, rzeczywiście nałożona kara w wysokości 5 000 złotych – będąca karą zgodną z przepisami obowiązującymi w dacie działania strony - ma charakter marginalny względem obecnie obowiązujących stawek, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący. M. K. winien postrzegać tak zarysowaną wysokość nałożonej kary administracyjnej jako niewątpliwe dobrodziejstwo ze strony organu administracji, gdyż ewentualna kontrola dokonana po nowelizacji omawianych przepisów mogłaby nieść za sobą o wiele dotkliwsze konsekwencje. Nie pomijając powyższego, Sąd pozostaje w przekonaniu, że tak określona kara administracyjna - zgodna z wytycznymi zawartymi w art. 199 u.o. - spełni przypisane jej funkcje, będąc skuteczną, proporcjonalną i odstraszającą reakcją na poczyniony delikt (art. 36 ust. 2 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów, OJ L 312, 22.11.2008). Kryteriów tych nie spełniłoby ewentualne wymierzenie kary niższej, a tym bardzkiej odstąpienie od tej kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Sąd podziela w całości rozważania GIOŚ co do braku podstaw do zastosowania tej wyjątkowej instytucji prawnej w odniesieniu do deliktu popełnionego przez skarżącego. Ewentualne odstąpienie od wymierzenia skarżącemu kary administracyjnej mogłoby doprowadzić niezrealizowania powołanej wyżej normy prawa unijnego, zgodnie z którą kara winna być skuteczna i odstraszająca. IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.