IV SA/Wa 2615/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "organ") z [...] września 2020 r., [...] odmawiające K. M. (dalej: "skarżący") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ" lub "organ I instancji") z [...] czerwca 2020 r. (znak: [...]) II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. WIOŚ decyzją z [...] czerwca 2020 r., [...] wymierzył skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą PPHU K. M., administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.000.000 zł za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Przesyłka pocztowa zawierająca decyzję WIOŚ z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] została doręczona skarżącemu 15 czerwca 2020 r. II.2. Skarżący pismem z 10 lipca 2020 r. (data nadania: 11 lipca 2020 r.) złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji WIOŚ z [...] czerwca 2020 r., [...]. W uzasadnieniu wniosku, skarżący wyjaśnił, że okres od marca do czerwca był czasem bardzo złym dla skarżącego i jego rodziny. Skarżący obawiał się wychodzić z domu i narażać własne życie. Ponadto nie potrafi zrozumieć wydanej decyzji i jej uzasadnienia, a zwłaszcza co było przyczyną jej wydania i jakie dowody przyczyniły się do kary. Skarżący wskazał, że nie wiedział, iż samochody przywoziły tyle opon i miały być składowane na działce. Strona dopiero po fakcie zaczęła się tym interesować. Z uzyskanych informacji dowiedział się, że opony miały leżeć przez pewien czas, tzn. do czasu, aż firma z cementowni zacznie przyjmować je do utylizacji. Skarżący podkreślił, że nie zgadza się z wyliczoną ilością składowanych opon, która jej zdaniem jest stanowczo za duża. Dodatkowo wskazał, że nałożona na niego grzywna jest bardzo wysoka. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Poinformował, że nie czuje się uczestnikiem w sprawie, zatem chce zapoznać się z materiałem dowodowym i zająć stanowisko w sprawie. II.3. GIOŚ postanowieniem z [...] września 2020 r., [...] odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji WIOŚ z [...] czerwca 2020 r., znak: [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. W opinii GIOŚ, samo powoływanie się przez stronę na epidemię nie uprawdopodobnia, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Fakt obawy przed zagrożeniem chorobą nie jest równoznaczny z niemożliwością dokonania czynności przez stronę i nadania pisma przez pocztę osobiście lub za pomocą osoby trzeciej. Stwierdził ponadto, że skarżący posiadał dodatkowe możliwości nadania odwołania, np. poprzez skorzystanie z usług kurierskich, a także mógł wysłać odwołanie w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy e-PUAP. Powyższe możliwości wyłączałyby konieczność wyjścia z domu. Niemniej z żadnych alternatywnych rozwiązań skarżący nie skorzystał, a jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą winna liczyć się z konsekwencjami niedochowania terminu do wniesienia odwołania. W kwestii barku możliwości zapoznania się z aktami sprawy, GIOŚ wskazał, że skarżący był dwukrotnie, tj. pismem z 26 marca 2020 r. (doręczonym 1 kwietnia 2020 r.) i pismem z 6 maja 2020 r. (doręczonym 11 maja 2020 r.) zawiadamiany o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w sprawie, a zatem również o ewentualności zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie organu, nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, że organ I instancji wskazywał na możliwość przekazania zawartości akt sprawy za pośrednictwem poczty w postaci kserokopii dokumentacji lub płyty CD zawierającej skany zebranego materiału dowodowego w sprawie. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa. Pomijając powyższe, GIOŚ zauważył, że skarżący nie dopełnił wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której był ustanowiony termin, a zatem nie złożył odwołania, co za tym idzie skarżący nie spełnił także przesłanki, o której mowa w zdaniu drugim art. 58 § 2 k.p.a. Konkludując w ocenie GIOŚ, niezłożenie odwołania w ustawowym terminie nie było spowodowane zaistnieniem przeszkody nie do przezwyciężenia. Trudno w tej sytuacji uznać, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy skarżącego, a w konsekwencji przyjąć, iż dochował on szczególnej staranności w wykonaniu czynności, dla której przepisami prawa ustalony został nieprzekraczalny termin. Dodatkowo skarżący nie dopełnił czynności, o której była mowa powyżej. III.1. Pismem z 28 października 2020 r. skarżący reprezentowany przez adwokata wywiódł skargę na postanowienie GIOŚ z [...] września 2020 r., [...] zarzucając mu naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez nieprzywrócenie skarżącemu terminu do złożenia odwołania, w sytuacji gdy skarżący nie jest profesjonalistą, nie zna przepisów postępowania administracyjnego, i napisał odwołanie oraz wniosek o przywrócenie terminu, w miarę swoich sowich możliwości i według swojej najlepszej wiedzy; 2. art. 8 k.p.a. poprzez nieprzywrócenie skarżącemu terminu do złożenia odwołania, w sytuacji gdy odwołujący wskazał jako przyczynę niezłożenia odwołania tak ekstremalną sytuację jaką jest epidemia COVID-19, która nie zdarza się codziennie i stanowi zaskoczenie dla wszystkich, jednak organ skupił się jedynie na kwestiach formalnych i takich, które doprowadzą do zapłaty nałożonej kary i zapewne do ogłoszenia upadłości przez skarżącego; 3. art. 58 k.p.a. poprzez jego błędna wykładnie i uznanie iż wniosek skarżącego nie spełnia przesłanek do przywrócenia terminu jak również, skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w niedochowaniu terminu, podczas gdy skarżący nie jest winien temu, że w kraju doszło do wybuchu epidemii oraz iż cale społeczeństwo jest tym zaskoczone. W oparciu o powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego organ przy wydawaniu postanowienia naruszył wiele przepisów postępowania administracyjnego. Przede wszystkim art. 6 k.p.a., który stanowi fundament prawa administracyjnego w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez nieprzywrócenie mu terminu do złożenia odwołania w sytuacji gdy skarżący nie jest profesjonalistą, nie zna przepisów postępowania administracyjnego, i napisał odwołanie oraz wniosek o przywrócenie terminu w miarę swoich sowich możliwości i według swojej najlepszej wiedzy. Ponadto w ścisłym związku z naruszonym przepisem wskazanym powyżej jest naruszenie przepisu, tj. art. art. 8 k.p.a. poprzez nieprzywrócenie skarżącemu terminu do złożenia odwołania, w sytuacji gdy wskazał jako przyczynę niezłożenia odwołania tak ekstremalną sytuację jaką jest epidemia COVID-19, która nie zdarza się codziennie i stanowi zaskoczenie dla wszystkich, jednak organ skupił się jedynie na kwestiach formalnych i takich, które doprowadzą do zapłaty nałożonej kary i zapewne do ogłoszenia upadłości. Zdaniem skarżącego organ skupił się jedynie na wymierzeniu najwyższej możliwej kary i nie zwrócił nawet najmniejszej uwagi na to, iż może ona skutkować, a właściwie na pewno będzie skutkować zakończeniem działalności przez skarżącego, którego po prostu nie stać na jej uregulowanie. III.2. W odpowiedzi na skargę, GIOŚ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie GIOŚ, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W skrócie, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał, aby w okresie między 15 czerwca 2020 r. (data doręczenia decyzji WIOŚ) a 11 lipca 2020 r. (data złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania) zaszły zindywidualizowane wobec skarżącego okoliczności związane z pandemią COVID-19, które pozwalałyby przyjąć, że skarżący nie ponosi winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. GIOŚ wadliwie przyjął natomiast, że wniosek o przewrócenie terminu zawierał braki formalne, tj. skarżący nie dołączył do niego odwołania (zob. s. 4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). Otóż we wniosku tym zawarto szereg twierdzeń, które zawierają wszystkie niezbędne elementy odwołania, w tym przede wszystkim skarżący wyraża w tym wniosku niezadowolenie z treści decyzji WIOŚ (art. 128 k.p.a.). Brak jest przeszkód prawnych, aby dopełnienie czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 zd. 2 k.p.a.), nastąpiło w tym samym piśmie, które obejmuje podanie o przywrócenie terminy. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem GIOŚ zbadał zasadność podania skarżącego o przywrócenie terminu, a nie pozostawił tego podania bez rozpoznania po ewentualnym uprzednim bezskutecznym wezwaniu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu (który to brak, co podkreślono wyżej, w istocie nie miał miejsca). Uzupełniająco trzeba zwrócić uwagę na jeszcze jedno uchybienie w działaniu GIOŚ. Otóż z akt sprawy nie wynika, aby organ ten weryfikował, czy podanie o przywrócenie terminu zostało wniesione w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a.). Okoliczność ta nie może być jednak przyczyną uwzględnienia skargi, albowiem w takim przypadku zapadłby wyrok na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 p.p.s.a.). W razie bowiem ewentualnego ustalenia przez GIOŚ, że skarżący nie dochował tego 7 dniowego terminu, wniosek o przywrócenie terminu podlegałby oddaleniu a limine, bez badania zasadności twierdzeń strony o braku winy w uchybieniu terminu (por. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., II OSK 427/17, CBOSA; R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskie, 28 wyd., Legalis 2019, Nb 4 do art. 58). IV.2. Przechodząc do szczegółowego uzasadnienia niniejszego wyroku w odniesieniu do zasadniczej kwestii, tj. czy spełniona została materialnoprawna przesłanka przywrócenia uchybionego terminu przewidziana w art. 58 § 1 k.p.a., należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie istnienia winy lub jej braku w uchybieniu terminu procesowego przyjąć trzeba obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (por. np. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., II OSK 1370/16, CBOSA). Przy czym dla przyjęcia, że strona ponosi winę w uchybieniu terminu wystarczy stwierdzenie, że strona dopuściła się nawet najlżejszego niedbalstwa (culpa levissima). Istotne jest również, że ciężar uprawdopodobnienia, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., spoczywa na osobie zainteresowanej przywróceniem terminu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2008 r., II GSK 554/08, ONSAiWSA 2010/4/69). Organ w świetle art. 7 i 8 § 1 k.p.a. ma obowiązek wnikliwie rozważyć twierdzenia i dowody prezentowane przez stronę wnoszącą o przywrócenie terminu, ale nie można od organu wymagać w takim przypadku poszukiwania ewentualnych dalszych dowodów mogących uzasadniać żądanie strony. Konstatacja ta ma silne oparcie w treści art. 58 § 1 k.p.a., gdzie wprost przewidziano, że to "zainteresowany" ma uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Ponadto, w świetle wykładni funkcjonalnej trzeba przyjąć, że to przede wszystkim zainteresowany posiada wiedzę i środki dowodowe dotyczące przyczyn uchybienia terminu. Znajduje tu zatem zastosowanie ogólna zasada prawa dowodowego, że dowody powinien przedstawić ten, kto twierdzi, a nie ten, kto zaprzecza (ei incumbit probatio, qui dicit non qui negat). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, skarżący ograniczył się do powołania się ogólnikowo na utrudnienia związane z pandemią COVID-19, nie wiążąc jednak tych utrudnień z indywidulaną sytuacją skarżącego. Skarżący nie twierdzi, nie wspominając już o uprawdopodobnieniu takich twierdzeń, że w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania w związku z pandemią znajdował się w sytuacji uniemożliwiającej mu dokonanie tej względnie prostej czynności procesowej, jaką jest wniesienie odwołania w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Przykładowo, może tu chodzić o skierowanie w tym okresie skarżącego na kwarantannę lub do izolacji w związku ze stwierdzonym zakażeniem lub stwierdzonym kontaktem z osobą zakażoną, ewentualnie o zamknięcie w ostatnim dniu terminu najbliższej placówki pocztowej w związku z kwarantanną dotyczącą pracowników tej placówki, czy też o problemy z przemieszczaniem się związane bezpośrednio z kwarantanną. To oczywiście tylko przykładowe sytuacje, ale chodzi o to, że zawsze muszą to być przypadki zindywidualizowane, dotyczące bezpośrednio sytuacji skarżącego. Należy dodać, że ustawodawca w okresie tzw. pierwszej fali pandemii w marcu 2020 zdecydował się na zawieszenie biegu terminów m.in. w postępowaniu administracyjnym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (zob. art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Regulacja ta została jednak uchylona z dniem 16 maja 2020 r. Przyjęcie przez Sąd argumentacji skarżącego, tj. że dla uchylenia się od skutków uchybienia terminu wystarczy ogólnie powołać się na pandemię COVID, doprowadziłoby w istocie do naruszenie wskazanej w skardze zasady legalizmu (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP). Proponowana wykładnia oznaczałaby bowiem, że organy i sąd administracyjny nie stosują w istocie przepisów ustawowych dotyczących dokonywania czynności procesowych w przepisanych terminach oraz ustawowych zasad przywracania uchybionych terminów. Uzupełniająco jeszcze należy wskazać, że upływ terminu w odniesieniu do skarżącego nastąpił w okresie czerwca i lipca 2020 r., czyli w okresie, w którym nie obowiązywały już ograniczenia mogące w istotny sposób negatywnie wpływać na realizację uprawnień procesowych, w tym ograniczenia dotyczące przemieszczania się. Okolicznością uzasadniająca przywrócenie terminu nie może być również rzekoma niezrozumiałość rozstrzygnięcia dla skarżącego. Otóż skarżący był pouczony o prawie do wniesienia odwołania w sposób zrozumiały. Natomiast ocena merytoryczna rozstrzygnięcia organu I instancji nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu na wniesienie odwołania oraz spełnienie przesłanek do przywrócenia uchybionego terminu. Ubocznie tylko trzeba zauważyć, że decyzja WIOŚ nie jest decyzją skomplikowaną ani co do osnowy, ani co do uzasadnienia, zwłaszcza jeżeli ma się na uwadze inne decyzje wydawane przez organy inspekcji ochrony środowiska. Oceniając przy tym miernik staranności, jakiej należy oczekiwać od skarżącego, nie można tracić z pola widzenia faktu, że skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność regulowaną (tj. drogowy transport towarów), czyli osobą, która zwykle posiada większą wiedzę w zakresie procedur administracyjnych niż przeciętny obywatel. Rozpoznając skargę na postanowienie w sprawie odmowy przywrócenia terminu Sąd nie może odnosić się do kwestii związanych z oceną legalności decyzji WIOŚ, albowiem stanowiłoby to wyjście poza granice sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Można natomiast tylko zasygnalizować, że niezrozumiałe jest zupełnie twierdzenie skarżącego, że nie wie, w jaki sposób została ustalona wysokość kary. Otóż w uzasadnieniu decyzji WIOŚ kwestia ta została w sposób zrozumiały wyjaśniona, tj. kwota kary stanowi iloczyn domyślnej objętości bryły zgromadzonych odpadów [m3] oraz stawki za 1 [m3] zgromadzonych odpadów. Raz jeszcze jednak podkreślić należy, że dla skutecznego wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym wystarczające jest, że strona, w sposób nawet ogólnikowy, wyrazi niezadowolenie z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.