IV SA/Wa 2611/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzania działań zapobiegawczych lub naprawczych oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania [...] z siedzibą w [...] (dalej skarżący, [...]) od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w [...], obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą. Stan sprawy był następujący: Pismem z dnia 15 marca 2011 r. [...] z siedzibą w [...], zwanej dalej "[...]", na podstawie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r. poz. 954, ze zm.), zwana dalej "ustawą szkodową", zgłosiło Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...], zwanego dalej "RDOŚ w [...]", wystąpienie szkody w środowisku i wniosło o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, zapobiegawczych i minimalizujących negatywne oddziaływanie drogi ekspresowej [...] na batrachofaunę i inne zwierzęta. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], RDOŚ w [...] nałożył na podmiot korzystający ze środowiska - GDDKiA, Odział w [...], obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych w związku z powodowaniem podczas eksploatacji drogi ekspresowej [...], bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów. Organ I instancji określił zakres i sposób działań zapobiegawczych: 1. działania zapobiegawcze prowadzone będą na całym odcinku, po obu stronach drogi ekspresowej [...] - od węzła [...] do węzła [...]; 2. działania zapobiegawcze będą polegały na regularnym kontrolowaniu stanu oraz skuteczności poszczególnych elementów systemu zabezpieczeń tj.: ogrodzeń, przejść, płotków naprowadzających, przepustów i półek przełazowych, mających na celu ograniczenie oddziaływania drogi ekspresowej [...] na populację płazów i innych zwierząt; 3. działania zapobiegawcze będą polegały na "uszczelnieniu" systemu odwodnienia drogi, w celu zminimalizowania prawdopodobieństwa przedostawania się do studzienek, separatorów, odstojników, osobników batrachofauny (ogrodzenia, zabezpieczenia wpustów) i kontrolowaniu skuteczności wykonanych działań. Od powyższej decyzji GDDKiA, Oddział w [...] złożyła odwołanie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GDOŚ", który decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] - orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a w ten sposób, że: - uchylił pkt 1.1. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: "Działania zapobiegawcze prowadzone będą na całym odcinku, po obu stronach drogi ekspresowej [...] - od węzła [...] do węzła [...], i w to miejsce orzekł: "Działania zapobiegawcze prowadzone będą na całym odcinku, po obu stronach drogi ekspresowej [...] - od węzła [...] do węzła [...], w miejscach migracji płazów"; - uchylił pkt I. 2. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: "Działania zapobiegawcze będą polegały na regularnym kontrolowaniu stanu oraz skuteczności poszczególnych elementów systemu zabezpieczeń tj.: ogrodzeń, przejść, płotków naprowadzających, przepustów i półek przełazowych, mających na celu ograniczenie oddziaływania drogi ekspresowej [...] na populację płazów i innych zwierząt; - uchylił pkt I. 3. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: "Działania zapobiegawcze będą polegały na "uszczelnieniu" systemu odwodnienia drogi, w celu zminimalizowania prawdopodobieństwa przedostawania się do studzienek, separatorów, odstojników, osobników batrachofauny (ogrodzenia, zabezpieczenie wpustów) i kontrolowaniu skuteczności wykonywanych działań, i w to miejsce orzekł: "Działania zapobiegawcze będą polegały na zastosowaniu rozwiązań technicznych zapobiegających uwięzieniu osobników batrachofauny w systemie odwodnienia drogi (siatki o gęstych oczkach wzdłuż ogrodzeń zewnętrznych, pochylnie umożliwiające samodzielne wychodzenie zwierząt na zewnątrz) i kontrolowaniu skuteczności wykonywanych działań; - uchylił pkt III. 1. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: "Działania zapobiegawcze, polegające na zabezpieczeniu systemu odwodnienia drogi przed przedostawaniem się do niego płazów, należy rozpocząć niezwłocznie po uprawomocnieniu niniejszej decyzji tj. na przełomie miesiąca sierpnia/września 2013 r." i w to miejsce orzekł: "Działania zapobiegawcze, polegające na zastosowaniu rozwiązań technicznych zapobiegających uwięzieniu osobników batrachofauny w systemie odwodnienia drogi, należy rozpocząć niezwłocznie po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji"; - uchylił pkt III. 2. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: "Działania, o których mowa w pkt 1 należy zakończyć do dnia 28 lutego 2014 r. i w to miejsce orzekł: "Działania, o których mowa w pkt 1 należy zakończyć do dnia 31 sierpnia 2014 r."; - uchylił pkt IV. 3. zaskarżonej decyzji w brzmieniu: "Do dnia 31 października 2014 r. należy przedłożyć do RDOŚ sprawozdanie z wykonania rozwiązań technicznych zapobiegających uwięzieniu osobników batrachofauny w systemie odwodnienia drogi oraz skuteczności wykonania tych działań, i w to miejsce orzekł: "Do dnia 30 kwietnia 2015 r. należy przedłożyć do RDOŚ sprawozdanie z wykonania rozwiązań technicznych zapobiegających uwięzieniu osobników batrachofauny w systemie odwodnienia drogi oraz skuteczności wykonania tych działań". W pozostałej części GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się GDDKiA, która wniosła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 836/14 oddalił ww. skargę. Od powyższego wyroku WSA w Warszawie GDDKiA wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2275/15, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję GDOŚ z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję RDOŚ w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...]. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 pkt 11a ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i argumentu, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazano na negatywne oddziaływanie inwestycji w postaci drogi na możliwości migracyjne płazów i przeciwdziałania zapobiegawcze oraz, że nie można dokonywać "naprawy decyzji środowiskowej" poprzez zastosowanie ustawy szkodowej NSA wskazał, iż jest on niezasadny. Ww. przepis stanowi, że przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący, negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zidentyfikowała negatywne oddziaływanie inwestycji polegające na tym, że zastosowane środki zaradcze, które miały służyć ochronie płazów będą nieskuteczne i będą skutkowały tym, że płazy zamiast być chronione będą ginąć. Decyzja wydana na podstawie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku nie służy więc "naprawie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, tylko rozwiązaniu problemu, który w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie został przewidziany. Problem ginięcia płazów, jest realny i podjęcie działań mających na celu zapobieżenie temu zjawisku jest konieczne". Ponownie rozpoznając sprawę, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] zwrócił się do GDDKiA o zajęcie stanowiska we wszystkich poruszonych w przedmiotowym zgłoszeniu aspektach, jak i w aspektach wynikłych podczas ówcześnie prowadzonego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r" znak: [...]. Organ wezwał również o przedłożenie rzetelnej, chronologicznej i możliwie pełnej informacji o działaniach podjętych przed wydaniem ww. decyzji, jak również wszelkich czynnościach podjętych już po tym fakcie. Z informacji będących w posiadaniu RDOŚ w [...] wynikało, że w związku ze stwierdzonym negatywnym oddziaływaniem drogi na płazy, podmiot podjął kompleksowe czynności zmierzające do zminimalizowania skutków eksploatacji drogi w rejonach występowania populacji płazów. W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie, GDDKiA wskazała, że negatywny wpływ wynikający z działania podmiotu korzystającego ze środowiska. zidentyfikowano na etapie wydawanych decyzji środowiskowych, a kwestia możliwości wystąpienia takiego oddziaływania była przedmiotem analizy, w ramach procedury uzyskiwania tzw. naturowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej na podstawie art. 72 ust. 7 ww. ustawy ocenowej. Z uwagi na brak możliwości wykluczenia zagrożenia jakie niewątpliwie niesie za sobą realizacja inwestycji liniowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami nałożono na inwestora szereg działań zapobiegawczych i minimalizujących istniejące ryzyko zagrożenia oraz nałożono obowiązek 3 letniego monitoringu inwestycji pod kątem występowania i migracji płazów. Wyniki przeprowadzonego monitoringu płazów wzdłuż przedmiotowego odcinka drogi, pomimo stwierdzenia przypadków śmiertelności wśród osobników tej grupy kręgowców, nie wykazały występowania znaczącego negatywnego oddziaływania na chronione gatunki". Z ww. pisma wynika, że GDDKiA podjęła kompleksowe czynności zmierzające do minimalizowania skutków eksploatacji drogi w rejonie występowania populacji płazów. W celu wyeliminowania sytuacji zalewania półek w przepustach służących do migracji zwierząt, podjęto również działania w zakresie poprawy stanu odwodnienia. Wykonano dodatkowe przelewy awaryjne. Działania te wpłynęły znacznie na poprawę funkcjonowania systemu odwodnienia zapobiegając przepełnieniu się zbiorników retencyjno - odparowujących, a jednocześnie likwidując w dużej mierze problem nadmiaru wody w przepustach, ponadto wykonano trzy pochylnie włazowe. Podmiot korzystający ze środowiska poinformował jednocześnie, że wszelkie informacje odnośnie efektów podjętych działań zostały zawarte w przekazywanych corocznie do RDOŚ monitoringach i sprawozdaniach dotyczących stopnia realizacji działań minimalizujących i kompensujących związanych z realizacja drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - [...]. GDDKiA przekazała również następujące dokumenty: a) raport końcowy zawierający wnioski podsumowujące monitoring w roku 2011 oraz 2012; b) raporty podsumowujące działania monitorowania zabezpieczeń dla herpetofauny wykonywane na drodze ekspresowej [...] - [...] (odcinek węzeł [...] węzeł [...]) za lata 2012 - 2014; c) sprawozdania z analizy skuteczności urządzeń ucieczkowych ze studni wpadowych za lata 2014 -2015. W raporcie końcowym zawierającym wnioski podsumowujące monitoring w roku 2011 oraz 2012 wskazano, że droga ekspresowa [...] przecina wiele szlaków migracji płazów, stanowiąc tym samym niebezpieczeństwo i rodzaj bariery w czasie sezonowych wędrówek tych zwierząt. Szlaki migracji i miejsca występowania związanej z nią śmiertelności były badane w 2010, 2011 i 2012 roku. W celu ich ochrony na analizowanym odcinku drogi zostały zaprojektowane i wykonane liczne zabezpieczenia. Składają się na nie głównie przepusty pod drogą i system płotków pełniących rolę naprowadzającą do przepustów i funkcję ochronną. Płotki dla płazów w połączeniu z przepustami i zbiornikami wodnymi są ważnym i efektywnym sposobem na ograniczenie śmiertelności płazów. W wyniku kontroli terenowych stwierdzono, że konstrukcja odwodnienia drogi ekspresowej na odcinku [...] - [...] może stwarzać niebezpieczeństwo dla płazów, w szczególności w postaci otwartych i niezabezpieczonych wpustów do studzienek. Istnieje możliwość, że migrujące płazy mogą dostawać się do wnętrza przez wpusty zlokalizowane w okolicach przejść dla zwierząt. W ramach monitoringu zabezpieczeń dla herpetofauny wykonanego na drodze ekspresowej [...] - [...] (odcinek węzeł [...] - węzeł [...]) za lata 2012-2014, kontrolowano stan płotków zabezpieczających dla płazów, pułapki antropologiczne (wpusty kanalizacji deszczowej oraz separatory), a także dokonano oceny śmiertelności herpetofauny na przedmiotowej drodze. Kontrola płotków zabezpieczających wykazała, że zamontowane zabezpieczenia spełniają swoją rolę - ograniczają śmiertelność płazów na jezdni oraz zwiększają skuteczność wykorzystywania przepustów dla zwierząt. Kontroli poddano również wpusty kanalizacji deszczowej oraz separatory pod kątem obecności w nich płazów. W pierwszym przypadku nie odnotowano uwięzionych zwierząt, natomiast w separatorach zostały zaobserwowane osobniki płazów. Podjęto działania związane z zabezpieczeniem wpustów zieloną siatką polimerową, w celu uniemożliwienia wejścia płazów do studni. Podczas wizji stwierdzono, że pomimo zastosowania zabezpieczeń do separatorów w dalszym ciągu przedostają się płazy, ale liczba uwięzionych osobników uległa znacznemu obniżeniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], RDOŚ w [...]umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w [...], obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych. W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego, mając na uwadze całokształt poczynionych ustaleń, zebraną w sprawie dokumentację, w rozpatrywanym przypadku nie doszło do zdarzenia, które można by było zdefiniować jako szkodę w środowisku, a bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, które niewątpliwie nastąpiło w dniu dokonania przez [...] zgłoszenia, zostało zażegnane w wyniku czynności i działań podjętych przez podmiot korzystający ze środowiska. Od powyższej decyzji organu I instancji [...] złożyło odwołanie do GDOŚ. W odwołaniu [...] podniosło, iż organ I instancji nie dokonał weryfikacji terenowej zdarzeń będących przedmiotem zgłoszenia zagrożenia szkodą w środowisku a jedynie oparł się na domysłach i istniejących dokumentach. Monitoring przyrodniczy przedmiotowego odcinka drogi jaki przeprowadzono po uruchomieniu przedmiotowego odcinka drogi [...] nie obejmował kontroli odwodnienia, zatem powoływanie się na ustalenia raportów z monitoringu jest bezzasadne. Opracowania dostarczone przez GDDKiA są obarczone wadami metodycznymi, które pozwalają wyciągnąć wnioski korzystne dla autorów. Z tego powodu nie powinny być brane pod uwagę. W ocenie skarżącego w przedmiotowym postępowaniu nie wyjaśniono stanu faktycznego, pomimo przedstawienia dowodów na obecność prawnie chronionych gatunków w pułapkach odwodnieniowych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r. znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w [...], obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że GDDKiA poprzez eksploatację drogi ekspresowej [...] niewątpliwie negatywnie oddziałuje na gatunki chronione płazów, niemniej jednak skala i konsekwencje tego odziaływania (obserwowana śmiertelność gatunków płazów w systemie odwodnienia drogi nie wpływa znacząco negatywnie na osiągniecie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków), jak również podjęte przez GDDKiA liczne działania minimalizujące i eliminujące straty w populacji płazów, nie dają podstaw do nałożenia na ten podmiot obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych, o których mowa w art. 15 ustawy szkodowej. Tym samym zasadne było działanie RDOŚ w [...], który uznając, że przepisy ustawy szkodowej nie będą mieć zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy (brak przesłanki jaką jest szkoda w środowisku i bezpośrednie nią zagrożenie), umorzył postępowanie. Organ wskazał, ze zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uzasadnienie swojego stanowiska skarżący przedstawił w piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2020, w którym zarzucił, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuszcza śmiertelność płazów w odwodnieniu, pomimo, iż istnieją techniczne, opisane w literaturze, metody systemowo pozwalające na opuszczanie pułapek przez płazy. W toku postępowania Towarzystwo przedstawiło stanowiska innych dyrekcji regionalnych ochrony środowiska, a także przekazało ogólnodostępne materiały dotyczące konstrukcji ucieczkowych. Skarżący zarzucił, ze organ sam zauważył, iż pomimo zastosowania zabezpieczeń, płazy wciąż stwierdzano w studniach z separatorami. Organ nie ustalił jednak, jaka jest sumaryczna liczba ofiar na całości obiektu (tj. całości drogi [...] - [...]). Niezebranie i nieprzeanalizowanie pełnego materiału dowodowego przez organ stanowi zdaniem skarżącego naruszenie artykułu 7 i 77 kpa. Skarżący wskazał, że do obowiązków zarządcy drogi wynikających z art. 20 pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, 471) należy między innymi wykonywanie robót zabezpieczających i przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg, a do obowiązków RDOŚ i GDOŚ - właściwa reakcja w przypadku nie wywiązywania się zarządcy drogi z tych obowiązków. Taką reakcję umożliwia ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Zdaniem Towarzystwa organ korzystając z tej ustawy mógł nałożyć obowiązek systemowego monitoringu całości odwodnienia i następnie realizacji systemowych działań zapobiegających śmiertelności płazów w odwodnieniu, co przyniosłoby znaczący efekt środowiskowy. Wobec powyższego skarżący wniósł o; uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). W orzecznictwie jest również utrwalony pogląd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14 oraz cyt. tam wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, CBOSA). Należy z całą mocą podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może pominąć wykładni prawa dokonanej w wyroku Sądu drugiej instancji, nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., II GSK 38/15, CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z art. 190 p.p.s.a. (interpretowanego z uwzględnieniem zasady zaufania oraz pewności prawa – art. 2 Konstytucji RP) wynika dla sądu I instancji w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA, w taki sposób, aby wyrok WSA nie godził również pośrednio w oceny prawne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Reasumując, ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, CBOSA). Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja z dnia [...] sierpnia 2019r. znak [...], którą Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania [...] z siedzibą w [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w [...], obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą. Sąd podzielił stanowisko organu, że do zastosowania przepisów ustawy szkodowej nie wystarczy spełnienie jednej z przesłanek zawartych w definicji szkody w środowisku, ale wymagane jest łączne spełnienie kilku warunków, o których mowa w ustawie szkodowej. Dopiero po sprawdzeniu czy w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki zawarte w definicji szkody w środowisku można rozważać, czy spełnione są kolejne warunki, tj. kryteria oceny wystąpienia szkody w środowisku, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. z 2016 poz. 1399). Zapisy ustawy szkodowej, zgodnie z brzmieniem jej art. 2 ust. 1 pkt 1, mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. W przypadku natomiast gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych, odpowiednio do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy by zdarzenie mogło zostać uznane za szkodę w środowisku nie jest wymagana przesłanka działalności stwarzającej ryzyko. Może do niej dojść na skutek innej działalności niż działalność stwarzająca ryzyko szkody w środowisku jednak w powiązaniu z winą podmiotu korzystającego ze środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2275/15 powołując się na art. 6 pkt 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U.z 2018r. poz.954 ze zm.) wskazał, że przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący, negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zidentyfikowała negatywne oddziaływanie inwestycji polegające na tym, że zastosowane środki zaradcze, które miały służyć ochronie płazów będą nieskuteczne i będą skutkowały tym, że płazy zamiast być chronione będą ginąć. Decyzja wydana na podstawie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku nie służy więc "naprawie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, tylko rozwiązaniu problemu, który w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie został przewidziany. Mając na względzie takie wytyczne NSA, Sąd podzielił stanowisko organu, że zmiana, o której mowa w wyżej omawianym przepisie nie może być jakąkolwiek negatywną zmianą, ale musi skutkować zagrożeniem dla właściwego stanu ochrony danego gatunku lub siedliska. W prowadzonej analizie organ winien więc uwzględnić zawartą w art. 5 pkt 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614) definicję właściwego stanu ochrony gatunku, rozumianą jako suma oddziaływań na gatunek, mogąca w dającej się przewidzieć przyszłości wpływać na rozmieszczenie i liczebność jego populacji na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej lub naturalnego zasięgu tego gatunku, przy której dane o dynamice liczebności populacji tego gatunku wskazują, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości oraz odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się populacji tego gatunku istnieje i prawdopodobnie nadal będzie istniało. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że aby doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku należałoby wykazać, iż zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że liczba płazów poszczególnych gatunków, które giną w systemie odwodnienia drogi ekspresowej [...], wpłynie w dającej się przewidzieć przyszłości na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków. Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd miał na uwadze, że działalność podmioty korzystającego ze środowiska tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, niewątpliwie negatywnie wpływa na różne elementy środowiska, w tym gatunki chronione płazów. Każda inwestycja liniowa generuje negatywne zjawiska, a zadaniem podmiotu korzystającego ze środowiska jest ich minimalizacja (nie da się w 100 % wyeliminować wpływu drogi na batrachofaunę). Jak wynika z akt sprawy, GDDKiA w celu zminimalizowania negatywnego wpływu drogi na płazy, jeszcze w ramach procedur ocenowych podjęła liczne działania, a przeprowadzone analizy i monitoringi powykonawcze jednoznacznie wskazują, że choć przypadki śmiertelności płazów czy to na drodze, czy w systemie odwodnienia są zauważalne to nie mają one wiodącego wpływu na przetrwanie lokalnych populacji płazów. Obserwowana śmiertelność płazów w systemie odwodnienia drogi jest marginalna w stosunku do ogólnych liczebności gatunków płazów obserwowanych na całym odcinku drogi [...] - [...]. W opracowaniu pt. "Raport końcowy zawierający wnioski podsumowujące monitoring w roku 2011 oraz 2012", [...], grudzień 2012 r" wykonanym przez [...], wskazano, że przy dbałości o szczelność płotków uniemożliwiających płazom wchodzenie na drogę, kwestia ewentualnej śmiertelności w studzienkach odwodnieniowych będzie marginalna. Rezultatem szczelnych płotków będzie brak lub jedynie sporadyczne przypadki uwięzienia zwierząt w systemie odwodnienia drogi. W wyniku kontroli terenowych stwierdzono, że konstrukcja odwodnienia drogi ekspresowej na odcinku [...] - [...] może stwarzać niebezpieczeństwo dla płazów, w szczególności w postaci otwartych i niezabezpieczonych wpustów zlokalizowanych w okolicach przejść dla zwierząt. W kontrolowanych studzienkach spotykano płazy, jednak obserwacje takie były rzadkie. Przy regularnym serwisowaniu i uszczelnieniu płotków ochronnych śmiertelność w systemie odwodnienia będzie występować bardzo sporadycznie". Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego w toku postępowania materiału, GDDKiA prowadziła w latach 2013-2015 dodatkowy monitoring zabezpieczeń dla herpetofauny na drodze ekspresowej [...], którego wnioski zawarto w przedłożonych do RDOŚ w [...] sprawozdaniach. Z przekazanych materiałów wynika, że skala uwięzienia płazów w systemie odwodnienia drogi choć zauważalna jest niewielka. Zaznaczyć należy, że GDDKiA Oddział w [...] w okresie jesiennej migracji płazów w 2014 r. (wrzesień) oraz w okresie wiosennej migracji płazów w 2015 r. (kwiecień - czerwiec) przeprowadził kontrolę skuteczności zastosowanych rozwiązań mających ograniczyć możliwość dostania się płazów do elementów systemu odwodnienia drogi. W studniach wpadowych zamontowano pochylnie mające umożliwić wyjście płazów na zewnątrz. Ponadto w celu ograniczenia możliwości wejścia płazów do studni zostały zamontowane zabezpieczenia wpustów. Podczas kontroli w studniach, w których zamontowane zostały pochylnie nie stwierdzono żadnych osobników płazów. Podobna sytuacja została zaobserwowana w studniach, w których usytuowane są separatory. Zabezpieczenie wlotu do studni w znacznym stopniu ogranicza przedostawanie się płazów do studni odwodnieniowych. W 2015 r. zaobserwowano mniejszą liczbę uwięzionych osobników w porównaniu do poprzedniego cyklu monitoringowego. Tym samym rozwiązanie polegające na montażu zabezpieczeń wlotu do studni można uznać za skuteczne z uwagi na zaobserwowany spadek liczby osobników w studniach po ich montażu. GDDKiA Oddział w [...] prowadził również monitoring separatorów pod względem obecności w nich płazów w okresie czerwiec - sierpień 2014 r. Kontrole obejmowały zarówno okres przed montażem urządzeń ucieczkowych ze studni oraz przed montażem zabezpieczeń wlotów, jak i okres po ich montażu. Podczas wizji stwierdzono, że pomimo zastosowania zabezpieczeń do separatorów w dalszym ciągu przedostają się płazy, ale liczba uwięzionych osobników uległa znacznemu obniżeniu. Jednocześnie, podczas wszystkich wizji został zaobserwowany znaczny spadek liczebności osobników w studniach wpadowych lub całkowity ich brak. Mając na uwadze całokształt poczynionych przez organ ustaleń, zebraną w sprawie dokumentację, Sąd podzielił jego ocenę, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do zdarzenia, które można by było zdefiniować jako szkodę w środowisku, a bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku zostało zażegnane w wyniku podjętych przez GDDKiA czynności i działań ograniczających możliwość dostania się płazów do elementów systemu odwodnienia drogi. Zwiększona śmiertelność gatunków chronionych, w tym również ginięcie płazów w elementach odwodnienia ww. drogi, nie przesądza o zaistnieniu szkody w środowisku czy też bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, w ich rozumieniu, o którym była mowa wyżej. Sąd podziela ocenę organu, że zwiększona śmiertelność gatunków chronionych, jako skutek eksploatacji drogi, ma charakter lokalny i nie ma wpływu na właściwy stan ochrony tych gatunków, rozmieszczenie i liczebność populacji tych gatunków na terenie kraju. W konsekwencji poczynionych ustaleń, Sąd uznał, że chociaż GDDKiA poprzez eksploatację drogi ekspresowej [...] niewątpliwie negatywnie oddziałuje na gatunki chronione płazów, niemniej jednak skala i konsekwencje tego odziaływania nie wpływa znacząco negatywnie na osiągniecie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków. Również podjęte przez GDDKiA, wykazane w toku postępowania, działania minimalizujące i eliminujące straty w populacji płazów, nie dają podstaw do nałożenia na ten podmiot obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych, o których mowa w art. 15 ustawy szkodowej. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w wyniku ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego, organ był upoważniony do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Oznacza to, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne z uwagi na brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Odnosząc się do zarzutów natury procesowej, Sąd również nie podzielił stanowiska skarżącego, bowiem w ocenie Sądu organ rozpatrzył sprawę w pełnym zakresie, co do okoliczności faktycznych i prawnych, co znalazło odzwierciedlenie zarówno w treści dyspozytywnej jak i w uzasadnieniu decyzji. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. W ocenie Sądu organ poprawnie przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie stosując powołane zasady postępowania. Także - zgodnie z dyspozycją art. 8 kpa - w ocenie Sądu organ procedował z pełnym poszanowaniem reguł administrowania i konieczną wnikliwością co w żaden sposób, nie powinno godzić w zaufanie obywatela do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), oddalił skargę jako bezzasadną. ----------------------- 14