IV SA/Wa 26/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2020r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2019r. nr [...] w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie stacji paliw płynnych [...] i [...] zlokalizowanej na terenie działek ewidencyjnych [...],[...],[...], położonych w miejscowości [...] (obręb geodezyjny [...]), gm. [...] " Stan sprawy był następujący : Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020r. M. G. (dalej jako skarżący), zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] w dniu [...].05.2019r.. nr [...], w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie stacji paliw płynnych [...] i [...] zlokalizowanej na terenie działek ewidencyjnych [...],[...],[...], położonych w miejscowości [...] (obręb geodezyjny [...]), gm. [...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2020r. [...] załatwiło wniosek odmownie. W decyzji Kolegium zawarto pouczenie, że przysługuje od niej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w terminie 30 dni od daty jej otrzymania. Skarżący wniósł Skargę na powyższą decyzję w terminie wskazanym w pouczeniu. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji m.in.naruszenie art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 52 § 3 ppsa poprzez zamieszczenie błędnego pouczenia i zaniechanie poinformowania stron o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po zapoznaniu się z treścią skargi przyznało skarżącemu rację co do błędnego pouczenia i mając na uwadze prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a także fakt, że błędne pouczenie nie może szkodzić stronie - uznało wniesiona skargę jako skutecznie złożony środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 112 kpa - błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wskutek rozpoznania złożonej skargi jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium zaskarżoną w kontrolowanym postępowaniu decyzją z dnia [...] listopada 2020r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2020r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję , zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez wydanie jej bez podstawy prawnej, tj. orzeczenie w trybie ponownego rozpoznania sprawy mimo, że skarżący złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w związku z treścią art. 52 § 3 p.p.s.a., rezygnując z prawa zwrócenia się do SKO w [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego skarżący wniósł o: - stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, - wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 z powodu niezastosowania się do obowiązku wskazanego w art. 54 § 2, tj. przekazania Sądowi skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], wraz z odpowiedzią na skargę i uporządkowanymi aktami w terminie 30 dni od wpłynięcia skargi. - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, bowiem nie wystąpiono do SKO w [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 127 § 3 KPA. Przewidując prawdopodobne ponowne wydanie niekorzystnej decyzji skarżący skorzystał z prawa określonego w art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wniesienia skargi do sądu administracyjnego bez konieczności uprzedniego składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sposób nieuprawniony dokonało interpretacji pisma i uznało, mimo wyraźnego jego zatytułowania i treści, że stanowi ono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji zamiast wykonać obowiązki ciążące na organie według art. 54 § 2 i przekazać do Sądu skargę na decyzję z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], wraz z odpowiedzią na skargę i uporządkowanymi aktami w terminie 30 dni od wpłynięcia skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało kolejną decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący zgodził się z organem, że decyzja z dnia [...] września 2020 r. nie zawierała prawidłowego pouczenia o prawie zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 127 § 3 KPA, niemniej jednak reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika i zrezygnował z tego prawa w sposób świadomy, a nie na skutek błędnego pouczenia. Zdecydował się jednocześnie na zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego przed wykorzystaniem wszystkich instrumentów prawnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skutkiem wadliwego działania organu było nieprzekazanie skargi na decyzję z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], do sądu administracyjnego w wyznaczonym do tego terminie, czego konsekwencje przewiduje art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym skarżący uznał, że jego wniosek o wymierzenie grzywny dla organu zasługuje na uzasadnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2020r. Nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie została wydana zgodnie z prawem. W myśl art. 156 § 1 k.p.a., stwierdza się nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia uchylenie ostatecznej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, a o co wnosi skarżący, jeżeli mamy do czynienia z koniunkcją, tj. naruszenie normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem. Przy czym najpierw należy ustalić naruszenie prawa i jeżeli takie naruszenie nastąpiło, ocenić je przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez naruszającą prawo decyzję. Jednocześnie należy mieć na uwadze zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 16 kpa. Dlatego zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji będzie skuteczne jedynie w przypadku wykazania rażącego (a zatem nie zwykłego, lecz kwalifikowanego) naruszenia prawa przy podejmowaniu danej decyzji. Stąd też nie każde naruszenie prawa może skutkować nieważnością ostatecznej decyzji, bowiem inne rozumienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziłoby do uczynienia z tej instytucji dodatkowej instancji, co jest niedopuszczalne. Zatem wspomniany przepis ma charakter wyjątkowy i należy do kategorii trybów nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 7) kpa, który stanowi o elementach składowych decyzji administracyjnej, zawiera ona m.in. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 kpa). Natomiast zgodnie z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Mając obowiązek pouczenia o alternatywnej możliwości zakwestionowania decyzji z dnia [...] września 2020r. nr [...], organ ograniczył się do wskazania tylko drugiego z wyżej opisanych rozwiązań. Zgodnie z art. 112 kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W kontrolowanym postępowaniu taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący zauważył uchybienie organu i zarzucił je w skardze z dnia [...] października 2020r. na decyzję z dnia [...] września 2020r. Jednak z przyczyn podanych w skardze z dnia [...] grudnia 2020r. tj. przewidując prawdopodobne ponowne wydanie niekorzystnej decyzji, skarżący skorzystał z prawa określonego w art. 52 § 3 psa i wniósł skargę do sądu administracyjnego bez uprzedniego składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zrezygnował z tego prawa w sposób świadomy, a nie na skutek błędnego pouczenia. Organ nie miał zatem podstaw uważać, żeby uznać za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez skarżącego środek odwoławczy: - zatytułowany "skarga", - kierowany do wojewódzkiego sądu administracyjnego, - złożony po upływie 14 dni od daty doręczenia decyzji i bez wniosku o przywrócenie terminu. Należy wskazać, że uprawnienie organu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją nieostateczną, realizowane po wniesieniu środka odwoławczego możliwe jest jedynie w sytuacji gdy środek ten zostanie złożony w terminie, ewentualnie termin te zostanie przywrócony w efekcie pozytywnego rozpoznania stosownego wniosku. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy został przekroczony, bowiem skarga została nadana w dniu [...] października 2020r., zaś czternastodniowy termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. upłynął [...] września 2020 r. W przedmiotowej sprawie organ wszczął postępowanie odwoławcze zakończone wydaniem decyzji po terminie wskazanym w art. 129 § 2 k.p.a., a zatem z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jest to termin ustawowy, po upływie którego wygasa uprawnienie organu do prowadzenia postępowania w sprawie. Skoro zatem w kontrolowanej sprawie organ dokonał nieuprawnionego przekwalifikowania środka odwoławczego i wszczął postępowanie odwoławcze po [...] września 2020 r. to niewątpliwie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).