IV SA/Wa 2550/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi I. K. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. D.U. Dz.U.2017.1257), dalej "K.p.a.", umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem I. K. i A. B., dalej "skarżący", wniesione od pisma z [...] czerwca 2017 r. stanowiącego wniosek /zastrzeżenie w sprawie Uproszczonego Planu Urządzania Lasu wsi [...] gm. [...] w stosunku do działki o nr ew. [...], wpisanej do rejestru zabytków – zespół podworski, o pow. 4,46 ha. Stan sprawy przedstawiał się następująco. I. K. i P. B., [...] czerwca 2017 r. złożyli do Starosty [...] wniosek/zastrzeżenie do Uproszczonego Planu Urządzania Lasu, dalej "Plan", wsi [...] gm. [...] w stosunku do działki o nr ew. [...], wpisanej do rejestru zabytków – zespół podworski o pow. 4,46 ha., stanowiącej ich własność. Wskazali, że brak jest podstaw do utworzenia dla tego teren Uproszczonego Planu Urządzania Lasu, gdyż ich nieruchomość nie spełnia wymogów ustawowych – grunt nie przekracza pow. 10 ha i jest zespołem podworskim wpisanym do rejestru zabytków. Starosta [...] wystosował do skarżących pismo z [...] lipca 2017 r. w którym opisał przebieg procedury związanej z ustaleniami w zakresie Planu. Wskazując brak możliwości wzruszenia postanowień tego Planu w ramach składanych zastrzeżeń. Odwołanie od tego pisma wnieśli skarżący wskazując, że pismo to należy traktować jako decyzję administracyjną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. SKO w [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Stwierdziło że procedura składania zastrzeżeń i wniosków wobec uproszczonego planu lasu opisana jest w art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (D.U. 2017, poz. 788). Przewiduje wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu wójt (prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów. W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu planu zainteresowani właściciele mogą składać zastrzeżenia w jego sprawie. Starosta wydaje decyzję w sprawie uznania lub nie zastrzeżeń - art. 21 ust. 5 ustawy o lasach. W niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] [...] października 2010 r. obwieścił o sporządzeniu dokumentacji urządzenia lasu i o wyłożeniu projektów planu na 60 dni. Obwieszczenie było zamieszczone w gazecie lokalnej i przez sołtysów w sposób zwyczajowo przyjęty w danej wsi. Plan został urzędowo zatwierdzony [...] grudnia 2010 r. natomiast wyciąg z planu został przesłany A. B. w lutym 2011r. (przesyłka uznana za skutecznie doręczoną po dwukrotnej awizacji). Organ przyznał, że Wójt Gminy [...], mimo obowiązku zawiadomienia właścicieli o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzania lasu, nie uczynił tego. Jednakże wobec zatwierdzenia przez Starostę [...] [...] grudnia 2017 r. Planu nie ma obecnie możliwości aby organ rozpoznał zastrzeżenia i orzekł w sprawie ich uznania. Tym samym nie można potraktować pisma Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. jako decyzji administracyjnej, bo taka nie mogła być wydana i w związku z tym postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Zdaniem organu jedyną możliwość jaką mają właściciele lasu jest wystąpienie do Starosty [...] o dokonanie zmiany tego planu w trybie art. 23 ust. 1 ustawy o lasach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli I. K. i A. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: -7, 7a, 77 § 1, 80, 105 § 1, 107 § 3 K.p.a.; -2 pkt 8, 20 ust. 2 pkt 3, 23 ust 7, 24 ust 2b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, 23 ust 1 pkt 1 i 2 i ust 1c ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami, art. 4 ust 1 pkt 1, 5, 6, art. 6 ust. 1 pkt 1, 9 ust. 5, 19 ust 1 pkt 1 i 2, 36 ust 1 pkt 8, 9, 11, art.. 37b ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, art. 3, 6 ust 1 pkt 7, art. 7 ust 3, 19 ust. 3 21 ust 4 i 5 ustawy o lasach, § 46 ust. 3 i 47 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. D.U. 2016, poz. 1034 ze zm.). Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że: -nie mieli możliwości zapoznania się z wyłożonym projektem planu a tym samym złożeniem zastrzeżeń a nastąpiło to dopiero [...] czerwca 2017 r; -plan został uchwalony bez podstawy prawnej gdyż nieruchomość będąca ich własnością nie stanowi zwartego kompleksu leśnego o pow. powyżej 10 ha i posiadał inne wady na które skarżący wskazali w odwołaniu; -uproszczony plan urządzania lasu nie został w ogóle przesłany I. K. a skarżącemu jedynie w drodze awiza, co uniemożliwiło im złożenie skargi do WSA i pozbawiło ich przysługujących im praw; -doręczenie przesyłki na adres w [...] było wadliwe gdyż skarżący jako miejsce zamieszkania w akcie notarialnym nabycia nieruchomości, podali [...], gdzie także pracowali; nie byli także małżeństwem – SKO w ogóle nie odniosło się do tej kwestii; -z uwagi na obszar terenu którego dotyczy Plan ( mniej niż 10 ha) w ogóle nie można było dla tego terenu uchwalić Planu; -ponieważ zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o lasach gospodarka leśna w lasach wpisanych do rejestru zabytków prowadzona jest w uzgodnieni z wojewódzkim konserwatorem zabytków, to przedmiotowy Plan powinien być uzgodniony z Konserwatorem Zabytków, co nie nastąpiło; -teren działki o nr ew. [...] nie spełnia warunków do jego zakwalifikowania jako las – oznaczony jest symbolem 1 ZP – teren parków i zieleńców i w Planach Zagospodarowania Przestrzennego obowiązujących od 1989 r oraz Studiach Zagospodarowania Przestrzennego za lata 2001, 2013, 2008 i 2010 teren ten widnieje jak teren parku z zabytkowym dworze, objęty ochroną konserwatorską i takie jego przeznaczenie powinno być zachowane – zgodnie z ustawą o ochronie dóbr kultury i muzeach obowiązującą w dacie zakupu nieruchomości. Tymczasem przyjęta klasyfikacja zmienia przeznaczenie tego zespołu podworskiego; -nie uzyskano zgody konserwatora zabytków na zmianę przeznaczenia gruntów i naruszona została zasada jednolitości klasyfikacji dla całego kraju. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając zgodność z prawem decyzji SKO w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować koniecznością jej uchylenia. Sąd w pełni podziela argumentację organu, że na obecnym etapie brak jest możliwości merytorycznego rozpoznania zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzania lasu ponieważ wszedł on do obrotu prawnego poprzez jego zatwierdzenie przez Starostę [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. Ustalenia uproszczonego planu urządzania lasu uzyskują moc obowiązywania po jego zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji publicznej na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o lasach. Od tej chwili mocą tego planu kształtowana jest sytuacja prawna właścicieli nieruchomości objętych tym planem. Z uwag na tryb w jakim dokonywane jest to zatwierdzenie nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w indywidualnej sprawie. Zatwierdzenie to spełnia natomiast kryteria o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2017.1369), dalej P.p.s.a. Dotyczy bowiem obowiązków i praw które wynikają z przepisów prawa. Nadanie poprzez zatwierdzenie mocy obowiązującej zapisom uproszczonego planu urządzania lasu: -przesądza o prawach i obowiązkach właścicieli tych lasów które położone są na terenach objętych ustaleniami Planu; - ma charakter publicznoprawny ponieważ następuje w sprawie zakresu administracji publicznej o charakterze władczym; - wpływa na sposób wykonywania prawa własności, gdyż ogranicza sposób jego wykonywania; - może być w pewnych wypadkach przedmiotem nałożenia na właściciela nieruchomości pewnych obowiązków (art.- 24 ustawy o lasach); - nie jest aktem prawa miejscowego ponieważ nie ma charakteru normatywnego i nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących, nie jest podawany do powszechniej wiadomości tak jak to ma miejsce w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, w przypadku gdy doszło do ostatecznego zatwierdzenia przez właściwy organ uproszczonego planu urządzania lasu stronie zainteresowanej przysługiwało prawo do złożenia skargi na akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o jego wydaniu - do usunięcia naruszenia prawa – co wynikało z art. 52 § 3 P.p.s.a. Następnie mogli wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 53 § 2 P.p.s.a. Taki sposób wykładni przepisów ustawy o lasach w kontekście zatwierdzenia uproszczonego planu urządzania lasu znalazł odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym np. w wyroku WSA w Warszawie z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1890/08 czy WSA w Poznaniu z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1301/13, postanowieniu NSA z 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1883/06. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pełni zgadza się z zaprezentowaną w tych orzeczeniach wykładnią prawa. W związku z tym, złożenie przez zainteresowany podmiot, po zatwierdzeniu Uproszczonego Planu Urządzania Lasu, zastrzeżeń mogło być przedmiotem oceny tylko, po wyczerpaniu ww trybu a nie, tak jak wywodzili skarżący, na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach. (30 dniowy termin do składania zastrzeżeń i wniosków w sprawie planu). Prawidłowo zatem Starosta Powiatu [...] na wniosek skarżących z [...] czerwca 2017 r. udzielił pismem z [...] lipca 2017 r. wyłącznie informacji na temat procedury związanej z zatwierdzaniem Uproszczonego Planu Urządzania Lasu m.in. dla nieruchomości skarżących. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej SKO w [...] prawidłowo odmówiło zakwalifikowania pisma skarżących z 19 lipca 2017 r. jako odwołania i na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. Trafnie wywiedziono że w tej sprawie (jak i każdej podobnej) nie mogła być wydana przez organ I instancji decyzja administracyjna a co za tym idzie brak było podstaw do jej zaskarżenia w trybie instancyjnym. Wobec zatwierdzenia uproszczonego planu urządzania lasu i upływu terminu do jego zakwestionowania, o czym stanowił, obowiązujący w dacie uchwalania planu, art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, Starosta utracił możliwość wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków złożonych przez zainteresowane strony. W związku z tym nie mógł uczynić zadość żądaniu skarżących zawartych w piśmie z [...] czerwca 2017 r. – o czym zresztą poinformował Ich pismem z [...] lipca 2017 r. Pismo to nie było decyzją administracyjną, bo taka nie mogła być wydana i nie mogło być od niej złożone odwołanie. Z tych wszystkich względów decyzja SKO jest zgodna z prawem. Sąd nie stwierdził aby SKO dopuściło się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. (art. 7, 77 § 1 i 3, 7a, 80, 105 § 1 K.p.a.) Organ w uzasadnieniu wskazał przyczyny dla których umorzył postępowanie wskazując przebieg postępowania dotyczącego zatwierdzania uproszczonego planu urządzania lasu, wyjaśnił dlaczego uważa, że wniosek zwany przez skarżących odwołaniem nie może być rozpoznany i w uzasadnieniu zawarł argumentację uzasadniającą przyjęte rozstrzygnięcie. Zwrócić należy uwagę, że powoływany w skardze art. 7a K.p.a. został dodany do przepisów kodeksowych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i wprowadzony do Kodeksu z dniem 1 czerwca 2017 r. Formułuje on zasadę ogólną rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony oraz określa wyjątki od tej zasady. W tym wypadku nie mamy do czynienia z wątpliwościami dotyczącymi normy prawnej gdyż art. 21 ust. 5 ustawy o lasach w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje termin w którym mogą być rozpoznane zastrzeżenia. Decyzja SKO ma charakter procesowy w związku z czym również Sąd ocenia ją pod tym względem. Zarzuty dotyczące wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego dotyczą braku podstaw zakwalifikowania działki skarżących jako lasu i w ogóle postępowania zakończonego zatwierdzeniem uproszczonego planu urządzania lasu, których to kwestii organ w ogóle nie mógł badać z uwagi na wyłącznie możliwości oceny trafności postanowień Planu czy aktu zatwierdzającego ten Plan. W takich samych granicach (procesowych) orzeka Sąd.