IV SA/Wa 2435/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA" lub "organ") postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej przez operatora [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka") na działkach nr [...] w obrębie [...], gmina [...], w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że z przedłożonego przez Burmistrza Miasta [...]do uzgodnienia projektu decyzji wynika, że planowany do umieszczenia obiekt budowlany - wieża telekomunikacyjna ma mieć wysokość do 56,0 m n.p.t. (wysokość całkowita konstrukcji wraz z fundamentem wieży oraz odgromnikiem). W opinii organu, lokalizacja ww. wieży telekomunikacyjnej w odległości od około 24,5 m do około 33,0 m od krawędzi jezdni drogi krajowej miałaby znaczący wpływ na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem organu, odległości wynikające z treści art. 43 ust. 1 u.d.p. są odległościami minimalnymi, jakie powinny być zachowane dla usytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych. Ustawodawca posłużył się w nim pojęciem "co najmniej", oznaczającym "nie mniej niż" lub "minimum". Sformułowaniu temu należy przypisać konkretne znaczenie normatywne. Wprowadzenie pojęcia "co najmniej" jest celowym zabiegiem ustawodawcy, pozwalającym na określenie, w uzasadnionych przypadkach, innych, większych odległości dla usytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych, niż te, które zostały wskazane w art. 43 ust. 1 u.d.p. W rezultacie, GDDKIA uznał, że jest uprawniony przez ustawodawcę, w sytuacjach uzasadnionych, do żądania posadowienia obiektu budowlanego w odległości większej, niż minimalna odległość, która została określona w art. 43 ust. 1 u.d.p. Co więcej, wprowadzenie przez ustawodawcę minimalnych odległości nie oznacza, że zarządca drogi ma automatycznie przyjmować minimalną wartość określoną w ww. przepisie. Organ powinien każdorazowo badać, z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, jaka jest uzasadniona odległość planowanego obiektu budowlanego od drogi publicznej i w ramach uznania administracyjnego wydać rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że posadowienie tej konstrukcji we wnioskowanej odległości od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], w przypadku katastrofy budowlanej miałoby znaczący wpływ na zdrowie i życie uczestników ruchu drogowego. W przypadku zawalenia się konstrukcji upadłaby ona w obszarze jezdni na przejeżdżające pojazdy, bądź innych uczestników ruchu (rowerzyści, piesi). Zdaniem GDDKiA, należy mieć również na uwadze, że mimo, iż odrywające się elementy konstrukcji wieży mogą nie wpłynąć w bezpośredni sposób na uszkodzenie ciała, czy też mienia uczestników ruchu drogowego, to w sposób pośredni mogą być przyczyną wypadków drogowych, spowodowanych niekontrolowanymi reakcjami kierowców na zaistniałe zagrożenie. Organ dodał również, że wnioskowana lokalizacja wieży telekomunikacyjnej znalazłaby się w bliskiej odległości od torów kolejowych - około 14,0 m oraz istniejącej na terenie przedmiotowych działek linii energetycznej. Ewentualne przewrócenie się konstrukcji wieży spowodować może przerwanie przewodów linii napowietrznej energetycznej będącej pod napięciem, co również w znacznym stopniu wpłynęłoby na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa, zarówno ruchu drogowego, jak i kolejowego. GDDKiA wyjaśnił także, że wprawdzie nie w Polsce, lecz w innych krajach skutecznie podejmowane są działania w zakresie kompleksowego uregulowania zagadnień związanych z odległościami obiektów wysokościowych (np. dokument obowiązujący w [...] : Dokument techniczny - Stanowy Program Planistyczny numer: [...], czerwiec 2012 r., Stanowy Program Planistyczny [...], [...]: "Wytyczne dotyczące lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii"). Zalecenia określone w tym dokumencie zostały również przyjęte w 2017 r. przez GDDKiA. Optymalna odległość planowanej do umieszczenia wieży telekomunikacyjnej, w świetle powyższych wytycznych – zdaniem Organu - winna zatem wynosić 84 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Nie można bowiem wykluczyć, że w przypadku zaistnienia coraz częściej występujących na terenie naszego kraju działań siły wyższej, przewrócenie wieży może wiązać się z odpadaniem jej części, których kierunek oraz długość lotu mogą mieć zasięg większy niż jej wysokość, stąd przyjęcie wskazanej odległości będącej półtorakrotnością wysokości konstrukcji wydaje się być optymalne. Spółka wywiodła skargę na powyższe postanowienie GDDKiA z [...] sierpnia 2020 r. zarzucając mu naruszenie: 1. art. 35 ust. 3 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470; dalej: "u.d.p.") w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 54 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293; dalej: "u.p.z.p."), poprzez bezpodstawne uznanie przez GDDKiA, w zakresie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, że budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej w odległości 25 m od pasa ruchu drogowego skutkuje powstaniem stanu zagrożenia dla ruchu drogowego, który uzasadniałby znaczne odsunięcie tej inwestycji od ruchu drogowego; 2. art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") poprzez uznanie przez GDDKiA, że organ nie jest związany odległościami wskazanymi w ww. przepisie, co na gruncie niniejszej sprawy skutkuje przyjęciem, że organ bez podstawy prawnej ma możliwość dowolnego i uznaniowego kształtowania odległości w jakich powinny być usytuowane obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni; 3. art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że w przedmiotowej sprawie może dojść do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. W ocenie spółki, zaskarżone postanowienie jest wyrazem samowoli organu, które nie jest poparte żadnymi normami. Z uzasadnienia postanowienia nie można nawet ustalić, jaka powinna być "akceptowana" przez organ odległość wieży od drogi. W konsekwencji inwestor nie wie do jakich zasad powinien się zastosować, i zależą one jedynie od woli urzędnika. Strona skarżąca wskazała także, że na drogach znajdują się liczne obiekty budowlane, np.: znaki drogowe wiszące nad drogą, ekrany akustyczne (które mają większą niż wieża powierzchnię wiatrową, a nie są odsunięte od drogi o 1,5 wysokości), czy wiadukty. Zdaniem Spółki zaskarżone postanowienie zawiera jedynie zbiór obaw, nie wynikających z obowiązujących przepisów, a ponadto nie mających zastosowania do innych obiektów, urządzeń na drogach publicznych. Z uzasadnienia tego aktu nie można wywnioskować jaka byłaby "akceptowalna" odległość przedmiotowej wieży, ponieważ uzasadnienie opiera się jedynie na dywagacjach. Spółka podniosła również, że wskazana przez organ odległość obiektu w wymiarze od 24,5 m do 33 m, nie jest właściwie odległością obiektu, lecz fundamentu znajdującego się pod ziemią. Część naziemna, tj. wieża, będzie oddalona o ponad 25 m od granicy pasa ruchu drogowego, co w kontekście stanowiska organu, że projekt decyzji przewiduje nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej poza terenem zabudowy, oznacza, iż inwestycja nie narusza art. 43 ust. 1 u.d.p. W odpowiedzi na skargę, GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ naruszył prawo procesowe w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") decyzje w przedmiocie warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem uzgodnienia była decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 56 m. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie odległości w jakiej może zostać posadowiony planowany obiekt od drogi publicznej. Strona skarżąca twierdzi, że odległością wystarczającą jest odległości wynikająca z art. 43 ust. 1 u.d.p., tj. w przypadku drogi krajowej odległość 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zdaniem organów zaś powinna być to odległości równa półtorakrotności tej wysokości co pozwoli uniknąć zagrożenia dla ruchu drogowego w razie przewrócenia się tej budowli. Powoływany art. 43 ust. 1 u.d.p. stanowi, że obiekty budowlane przy drogach, powinny być usytuowane w minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni - które określa tabela. Ustawodawca pozostawił zatem organom administracji publicznej pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości przyjęcia, że w okolicznościach danej sprawy celowe jest usytuowanie obiektu budowlanego w odległości większej niż minimalna, od zewnętrznej krawędzi jezdni. Powyższe nie oznacza, że organy administracji publicznej mogą arbitralnie wyznaczać wartość rozważanego parametru. Uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zarządca drogi musi kierować się, zarówno interesem społecznym, jak i uzasadnionym interesem strony. Niezbędne jest również przekonujące uzasadnienie zajętego stanowiska. Dopiero spełnienie tych wymogów niweczy zarzut dowolności wydanego rozstrzygnięcia. Organ uznał, że wynikająca z art. 43 ust. 1 u.d.p. zasada sytuowania obiektów budowlanych w odległości wskazanej w przepisie, doznała ograniczeń przez wzgląd na obowiązek zarządcy drogi zagwarantowania niepogorszonych warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym niewątpliwie mieszczą się w przesłance interesu społecznego i zawsze powinny być uwzględnione przy dokonywaniu uzgodnienia na podstawie art. 43 ust. 1 u.d.p. Jednak organ nie przedstawił dostatecznego uzasadnienia, co do celowości oddalenia stacji bazowej telefonii komórkowej na odległość 84 m. Nie wykazały, że lokalizacja stacji we względnie bliskim sąsiedztwie od zewnętrznej krawędzi jezdni (ale zgodnie z ustawowym parametrem) zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Poza tym w ocenie Sądu, nie pozostawia wątpliwości fakt, że tak jak ustęp drugi art. 43 u.d.p. dopuszcza lokalizowanie obiektów w odległości mniejszej od odległości wskazanych w ustępie 1, tak i można wyobrazić sobie sytuację, gdy jakieś szczególne względy przemawiają za ustaleniem lokalizowania budowli w większej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Jednak, skoro mogą za tym przemawiać szczególne względy, a nadto ustalenie takiej większej odległości stanowi odstępstwo od minimalnych odległości określonych przez ustawodawcę, to i uzgodnienie, w którym organ wskazuje taki warunek, winno zostać – jak to już wcześniej wskazano - szczególnie, skrupulatnie uzasadnione. W ocenie Sądu, to na organie ciąży obowiązek wykazania istotnych okoliczności przemawiających za podjętym rozstrzygnięciem. Przy tym, zdaniem Sądu, nie może stanowić wyłącznego uzasadnienia odstępstwa od reguły przypuszczenie organu, ani wskazanie zagrożenia hipotetycznego. Tym bardziej, że w procesach inwestycyjnych (w pozwoleniu na budowę) szczególną wagę przykłada się do kwestii bezpieczeństwa, w tym do zabezpieczenia przed katastrofą budowlaną. Podstawę zatem zastosowania takiego odstępstwa winny stanowić okoliczności, których wystąpienie jest przy zachowaniu szczególnych środków ostrożności, dalece uprawdopodobnione. W przeciwnym bowiem razie rozstrzygnięcie organu charakteryzować się będzie dowolnością (prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 22 października 2020 r. IV SA/Wa 1634/20, CBOSA, stroną skarżącą również była Spółka [...] sp. z o.o. w [...]). Dodać należy, że także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2020 r. , sygn. akt II OSK 3120/19 (opubl. CBOSA) dotyczącej analogicznej sprawy wskazano, że powoływanie się na możliwą katastrofę budowlaną nie może być jedynym i wyłącznym argumentem będącym podstawą zwiększenia odległości obiektu od drogi. Jest to bowiem argumentacja sprowadzająca się do zjawisk nadzwyczajnych, które zasadniczo nie występują, a jednocześnie jej użycie możliwe jest zawsze i w odniesieniu do każdego obiektu. Wobec tego – tak w powołanym wyroku NSA, jak i w niniejszej sprawie - nie wykazano, aby planowana wieża powodowała zagrożenia, przez sam fakt jej zlokalizowania w odległości wskazanej przez inwestora od krawędzi jezdni drogi krajowej. Zatem nie można z całą stanowczością stwierdzić, że istniała potrzeba większego oddalenia stacji bazowej od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ze wskazanych wyżej przyczyn zaskarżone postanowienie narusza art. 7, art. 77 i art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie zawiera bowiem racjonalnie sformułowanych podstaw rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien zatem albo uzgodnić projekt decyzji w kształcie przedłożonym do uzgodnienia, albo odmawiając takiego uzgodnienia, wskazać przyczyny takiego stanowiska, zgodnie ze wskazaniami podanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Zdaniem Sądu bowiem konieczne jest odniesienie się do konkretnych uwarunkowań, rzeczywistego położenia nieruchomości względem przebiegu w terenie drogi krajowej, jak również zakresu natężenia ruchu, a przede wszystkim rzeczywistego zagrożenia w sytuacji przewrócenia się tej właśnie budowli. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).