IV SA/Wa 2404/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. K. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.

Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGWWP" lub "organ II instancji") z [...] września 2020 r., nr [...], [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Regionalny" lub "organ I instancji") z [...] marca 2020 r., [...] orzekającą o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obręb O., gmina L. (dalej: "przedsięwzięcie") na rzecz L. K. (dalej: "skarżący"). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Burmistrz L. (dalej: "Burmistrz"), działając na wniosek skarżącego, pismem z 31 stycznia 2020 r., znak: IGM.6730.1.276.2019 na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293; dalej: "u.p.z.p."), wystąpił do Dyrektora Regionalnego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia. Dyrektor Regionalny decyzją z [...] marca 2020 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia. Organ I instancji oświadczył, że dokonał analizy przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz map zagrożenia powodziowego (arkusz N-33-120-B-b-l) i stwierdził, że działka [...] w obrębie O. położona jest częściowo na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%, a w całości na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi 0,2%. Organ I instancji stwierdził ponadto, że ustalenia zawarte w przedmiotowym projekcie dopuszczają zamianę ukształtowania terenu, co może mieć wpływ na warunki przepływu wód, a lokalizowane nowej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią zmienia jego możliwości retencyjne powodując podpiętrzanie wód powodziowych, co może przełożyć się na zalanie terenów dotąd nie narażonych na niebezpieczeństwo wystąpienia powodzi. W swojej decyzji, Dyrektor Regionalny wskazał również, że zakres działań dopuszczony w analizowanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczny z ustaleniami Planu zarzadzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] oraz będzie utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym. Prezes PGWWP zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego z [...] marca 2020 r. i podzielił stanowisko przedstawione w decyzji organu I instancji, iż realizacja planowanej inwestycji byłaby sprzeczna z zapisami Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] oraz będzie utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym, które to przesłanki wskazują na konieczność odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Prezesa PGWWP realizacja działań objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy, oprócz tego że zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni (poprzez zlokalizowanie nowej zabudowy oraz wykonanie nowych powierzchni szczelnie utwardzonych na terenach dotąd niezabudowanych) to przede wszystkim spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów wskazanych jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a więc jest jednoznacznie sprzeczna z celami zarządzania ryzkiem powodziowym określonymi w Planie zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...]. Organ II instancji dodał również, że zrealizowanie inwestycji poskutkuje tym, iż wody powodziowe będą oddziaływać na nowy budynek poprzez zanieczyszczenie chemiczne substancjami rozpuszczonymi w wodzie powodziowej oraz zanieczyszczenie biologiczne wywołane nadmierną wilgocią, a także będą przyczyniać się do zmiany wymiarów geometrycznych w wyniku nasiąknięcia wodą oraz obniżenia trwałości materiałów. Co więcej, organ II instancji zważył, że zgodnie z obowiązującą mapą ryzyka powodziowego (arkusz N-33-120-B-b-l) teren inwestycji stanowi obszar, na którym z uwagi na brak dotychczasowego zagospodarowania, wskazana obecnie wartość potencjalnych strat powodziowych jest obecnie bliska 0 zł/m2. Realizacja zamierzeń przedstawionych w przedmiotowym projekcie decyzji o warunkach zabudowy spowoduje wzrost tej wartości. Dodatkowo Organ wskazał, że Dyrektor odmówił także uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy dla podobnych inwestycji również na położonych w tym samym kompleksie działkach, które są położone w tym samym profilu rzeki [...]. Pismem z 10 października 2020 r. skarżący wywiódł skargę na powyższą decyzję Prezesa PGWWP z [...] września 2020 r. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że kupując działkę 25 sierpnia 2017 r. działka ta posiadała warunki zabudowy wydane przez Burmistrza. Dla skarżącego niezrozumiałym jest, iż warunki zabudowy w późniejszym czasie zostały przeniesione na jego osobę, po czym otrzymał odmowę warunków zabudowy w momencie, kiedy chciał zaktualizować numer działki z [...] na [...]. Skarżący dodał przy tym, że jako obywatel nieposiadający wiedzy prawniczej, nie rozumie sprzecznych ze sobą decyzji oraz dlaczego osoby sprzedające działkę uzyskały wszelkie zezwolenia uprawniające do sprzedaży działki jako działki budowlanej, a skarżącemu po zakupie tejże działki odmówiono wydania tych samych zezwoleń (warunków zabudowy). Skarżący dodał do tego, że został narażony na duże straty finansowe, ponieważ w zakup działki zainwestował wszystkie oszczędności, które zarazem miały być wkładem własnym w pozyskaniu kredytu na budowę. W związku z czym pozostał bez oszczędności, bez możliwości kredytowania, ale z działką budowlaną, na której nic nie może wybudować. W odpowiedzi na skargę, Prezes PGWWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310; dalej: "Prawo wodne"), projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Stosownie zaś do treści art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne, obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%, obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%, obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska (o których mowa w art. 224 ww. ustawy), stanowiące działki ewidencyjne oraz pas techniczny. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego. Niekwestionowaną okolicznością w sprawie są ustalenia Prezesa PGWWP, że teren wskazany na załączniku nr 1 projektu decyzji o warunkach zabudowy (obejmujący działkę nr [...] m. L.), znajduje się częściowo na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% i w całości na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi 0,2%. Jednak, zgodnie z obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego (arkusz: N-33-120-B-b-1) przedmiotowy teren znajduje się w przeważającej części w granicy obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie. Zgodnie z art. 166 ust. 11 ustawy Prawo wodne, odmowa uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy następuje w drodze decyzji. Natomiast w art. 166 ust. 10 ww. ustawy określono przesłanki dokonania odmowy, wskazując, że uzgodnienia odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią: 1. naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza; 2. naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 3. stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków; 4. naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym; 5. utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym. Stosownie zaś do treści art. 163 ust. 1 ustawy Prawo wodne, ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Z art. 163 ust. 5 ww. ustawy wynika, że ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ II instancji zasadnie uznał, że z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 Prawa wodnego nie jest możliwe dokonanie uzgodnienia w przedmiotowej sprawie. W myśl art. 16 pkt 4 ustawy Prawo wodne, przez cele zarządzania ryzkiem powodziowym rozumie się ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Sąd podziela ocenę organu w kontekście generalnych i szczegółowych celów wynikających z przyjętego planu zarządzania ryzykiem powodziowym. Mianowicie w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] (Dz. U. z 2016 r. poz. 1938), na którym zlokalizowany jest teren zamierzonej inwestycji, wymieniono trzy główne cele zarządzania ryzykiem powodziowym, takie jak: zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawę systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. W ramach celów głównych określone zostały cele szczegółowe, w tym m.in. w ramach zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego: utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, a także wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Niewątpliwie realizacja planowanej zabudowy mieszkalnej nie tylko zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni, ale również spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów wskazanych, jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a to pozostawałoby to w sprzeczności z celami zarzadzania ryzkiem powodziowym. Określone w planie zarządzania ryzykiem powodziowym cele pozostają w zgodności z założeniami Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa). Tak więc dopuszczenie do zabudowy byłoby sprzeczne z ustaleniami planu zarządzania ryzykiem. Dodatkowo w sprawie zaistniała również przesłanka uzasadniająca odmowę wymieniona w art. 166 pkt 5 ust. 10 Prawa wodnego. Mianowicie nie budzi wątpliwości Sądu, że realizacja zabudowy będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym. Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi w rejonie powodzi, sposób organizacji ewentualnej ewakuacji, dopuszczenie do przyrostu zabudowy mieszkaniowej może utrudnić działania odpowiednich służb podejmowane w celu ratowania obywateli, jak również zwiększyć koszty ich działania. Ponadto, w przypadku powodzi, w wyniku oddziaływania wody na sam obiekt i warunki sanitarne, może dojść do zagrożenia dla zdrowia ludzi. Zwrócić również należy uwagę, że zezwolenie na realizację nowej zabudowy przyczyni się do zwiększenia strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi. Konieczność uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z Wodami Polskimi co do inwestycji położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią została wprowadzona przez ustawodawcę w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią. Zgodnie z art. 166 ust. 3 Prawa wodnego, organy Wód Polskich dokonując uzgodnień uwzględniają prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie. W przedmiotowej sprawie organy uwzględniły powyższe okoliczności. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 166 Prawa wodnego dopuścił możliwość zabudowy na terenach położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w przypadku uznania przez organ, że takie uzgodnienie jest dopuszczalne, organ jest zobowiązany określić szczegółowe wymagania oraz warunki dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania, w zakresie określonym w przepisach wydanych na podstawie ustawy, tj. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (art. 166 ust. 9, 8 Prawa wodnego). Natomiast w art. 166 ust. 10 prawa wodnego wymieniono przesłanki uzasadniające odmowę uzgodnienia. W każdej więc sprawie organ musi przeanalizować, w realiach konkretnej sprawy, prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie (art. 166 ust. 3 ustawy Prawo wodne), jak również przenalizować, czy w sprawie występują okoliczności wymienione w ust. 10, a uzasadniające wydanie decyzji odmownej. W ocenie składu orzekającego, Prezes PGWWP w przekonujący sposób wykazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły ustawowe warunki uzasadniające odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (podobnie w wyroku z WSA w Warszawie z 29 października 2019 r., IV SA/Wa 949/19, CBOSA). Realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do niedopuszczalnego naruszenia ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz doprowadziłaby do utrudnienia zarządzenia ryzykiem powodziowym, co stanowiłoby naruszenie art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 Prawa wodnego. Podane przez organ argumenty są spójne i logiczne. Organy nie przekroczyły granic swobody uznania administracyjnego oceniając, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające dokonanie uzgodnienia. Sąd uznał, że ocena ta była prawidłowa, rzetelnie przeprowadzona i uzasadniona. Brak było podstaw do określania warunków, o których mowa w art. 166 ust. 8 ustawy Prawo wodne, skoro organ nie wydał decyzji pozytywnej z art. 166 ust. 5, a decyzję odmowną na podstawie art. 166 ust. 11 ustawy. Stąd też nie było podstaw do stosowania przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (Dz. U. z 2019 r. poz. 244). Odnosząc się zaś do wątpliwości strony skarżącej, iż zakupił nieruchomość z wydanymi warunkami zabudowy, a obecnie uniemożliwia mu się gospodarowanie nieruchomością należy wskazać, że zgodnie z art. 546 ust. 1 i 2 Prawa wodnego decyzje o warunkach zabudowy dotyczące nieruchomości lub jej części znajdującej się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wygasły z dniem 1 stycznia 2018 r., jeśli do tego czasu nie wydano na ich podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę lub nie dokonano zgłoszenia budowlanego. Zasadnym jest zatem przyjąć, że Burmistrz decyzją z [...] marca 2018 r., [...] przeniósł na skarżącego decyzję z [...] maja 2017 r., która w świetle cytowanego wyżej przepisu wygasła. Oznacza to, że skarżący domagał się wydania nowych warunków zabudowy dla rzeczonej nieruchomości, ale już w nowym, bardziej rygorystycznym stanie prawnym, który uniemożliwia na obecnym etapie wydania mu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia. Okoliczność ta nie jest zależna od organów, a od wprowadzonym w tym okresie przepisów. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.