IV SA/Wa 2420/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. znak [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...]. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 15 kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie "[...]" złożyło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosek w sprawie wydania decyzji administracyjnej o wstrzymanie działalności prowadzonej przez W. B. pod firmą [...] na terenie przy ul. [...] w [...] w związku z uciążliwością zapachową. Powodem złożenia wniosku było negatywne oddziaływanie ww. działalności gospodarczej na środowisko w znacznych rozmiarach oraz zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. tj. naruszenie art. 364 ustawy Prawo ochrony środowiska. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., art. 123, art. 124 i art. 125 § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania działalności prowadzonej przez W. B. pod firmą [...] na terenie przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe ze względu na brak podstaw materialnoprawnych. Organ powołał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 364 Poś wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek interweniującego. W złożonym przez Stowarzyszenie "[...]" zażaleniu zarzucono organowi I instancji brak merytorycznego rozpoznania sprawy oraz niepodjęcie żadnych czynności wyjaśniających. Strona powołała, że wskazane przez nią dowody we wniosku były wystarczające do wstrzymania działalności firmy [...], a odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że może być wszczęte jedynie z urzędu, stanowi rażące naruszenie prawa w kontekście zagrożenia dla ludzkiego zdrowia w związku z funkcjonowaniem firmy. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ powołał, że ustawa Prawo ochrony środowiska w tytule VI, dziale III reguluje odpowiedzialność administracyjną w ochronie środowiska i znajduje się tam szereg przepisów przewidujących odpowiedzialność administracyjną podmiotów korzystających ze środowiska za negatywne oddziaływanie na środowisko. Wskazano, że osoby trzecie, inne niż podmioty, na które mają być nałożone obowiązki, nie mają generalnie w obecnym ustawodawstwie polskim, przymiotu strony i nie mają uprawnienia do żądania przed organami administracji wszczęcia określonego postępowania administracyjnego w celu ochrony ich interesu indywidualnego. Przesądza o tym okoliczność, że postępowanie takie może być wszczęte jedynie z urzędu, nie zaś na wniosek zainteresowanej osoby czy podmiotu. Organ powołał art. 28 k.p.a. wskazując, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a interes prawny musi być oparty na normie prawnej należącej do prawa materialnego. Jednocześnie organ zauważył, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 893/11) organ wskazał, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ wskazał, że z treści art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska jednoznacznie wynika, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu działalności z uwagi na pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życiu lub zdrowiu ludzi wszczyna się z urzędu, a nie na wniosek. Powołując wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 270/09 organ wyjaśnił, że osoby trzecie, z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (brak uprawnienia do ochrony ich praw podmiotowych w tym trybie), nie mogą być stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego. Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie Stowarzyszenie "[...]" pismem z dnia 15 kwietnia 2020 r. wniosło o wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie wstrzymania działalności W. B. na terenie przy ul. [...] w [...]. Główny Inspektor Ochrony Środowiska ocenił, że żądanie Stowarzyszenia [...] nie było wiążące dla [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, albowiem wniosek Stowarzyszenia nie wszczyna postępowania dotyczącego zastosowania art. 364 ustawy Prawo ochrony środowiska, a w związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie mógł wszcząć postępowania i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zobowiązany był do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy wskazał również, że z treści art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska wprost wynika, że podmioty prawa (osoby fizyczne, prawne lub inne jednostki organizacyjne), które czują się poszkodowane w związku z domniemanym prowadzeniem działalności z naruszeniem ochrony środowiska (ograniczone w związku z tym w prawach podmiotowych, np. wykonywania praw własności lub inaczej narażone) nie mają uprawnienia do żądania od organów administracji wszczęcia określonego postępowania administracyjnego w celu ochrony ich interesu indywidualnego Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił również, że szeroki udział społeczeństwa przy realizacji przez organy administracji zadań w zakresie ochrony środowiska jest realizowany, poprzez zagwarantowany przepisami szczególnymi dostęp do informacji o środowisku oraz innych informacji publicznych, a także możliwość składania skargi i wniosków w trybie działu VIII k.p.a. Powołano, że regulacje w tym zakresie gwarantują zarówno możliwość faktycznego oddziaływania na praktykę działania administracji oraz reagowania na ewentualne nieprawidłowości, a jednocześnie zapewniają ochronę praw podmiotów korzystających ze środowiska w zakresie zabezpieczenia. Organ wskazał ponadto, że interes indywidualny związany ze skutkami pewnych uciążliwości dla możliwości wykonywania określonych ustawowo chronionych praw podmiotowych może być skutecznie realizowany na drodze właściwej do egzekwowania roszczeń cywilnych, tj. przed sądami powszechnymi w oparciu o przepisy tytułu VI działu I ustawy Prawo ochrony środowiska lub właściwe regulacje ustawy Kodeks cywilny. Odnosząc się do kwestii niepodjęcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska czynności wyjaśniających, o które wnioskowało Stowarzyszenie [...] w piśmie z dnia 15 kwietnia 2020 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem wstępnym formalnym, podczas którego organ I instancji nie mógł przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. VII SA/Wa 395/12 wskazano, że w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 375 Poś. Wskazano, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. W ocenie organu w omawianej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa powyżej. Stowarzyszenie "[...]" złożyło skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona zarzuciła naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że nawet jeśli organ uzna, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił podmiot nielegitymujący się przymiotem strony, a postępowanie to może zostać wszczęte tylko z urzędu, to i tak organ ten może wszcząć postępowanie z urzędu, w związku z informacjami uzyskanymi z wniosku złożonego przez podmiot nieuprawniony. Powołano, że organ I instancji zobligowany był do wszczęcia postępowania z urzędu celem zweryfikowania przywołanych w piśmie faktów dotyczących pogorszenia stanu środowiska, jak również w związku z koniecznością zwrócenia się do szeregu podmiotów i instytucji. Strona wskazała, że w niniejszej sprawie ma miejsce sytuacja, w której eksploatacja instalacji [...] zagraża pomyślności fizycznej, umysłowej i społecznej osób znajdujących się w zasięgu oddziaływania zapachowego instalacji, co z uwzględnieniem zasady przezorności obliguje organ do wstrzymania działalności. Stowarzyszenie wskazało, że organ I instancji nie rozpatrzył merytorycznie sprawy, a jedynie zbadał czy podmiot informujący o konieczności zainicjowania postępowania z urzędu ma legitymację do wszczęcia postępowania. Strona powołała, że nie ulega wątpliwości, że nie ma ona legitymacji do zainicjowania postępowania wstrzymania działalności zakładu, ale organ w żaden sposób nie zweryfikował informacji przekazanych we wniosku w celu zbadania, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu w tej sprawie. Powołano, że niepodjęcie żadnych czynności wyjaśniających przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz odmowa wszczęcia postępowania uzasadniona tym, że postępowanie wszczyna się z urzędu, a nie na wniosek strony, nosi znamiona niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego wydającego postanowienie. Strona wskazała również, że [...]WIOŚ prowadził postępowanie nr [...] (decyzja [...]WIOŚ z [...].06.2018) wobec innego podmiotu tj. MPO, który na tym samym terenie [...] stwarzał uciążliwości odporowe. Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji na podstawie 375 Poś. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu ale zainicjowało je pismo skierowane do [...]WIOŚ przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej, zatem również od podmiotu nie uprawnionego do wszczęcia postępowania. W wyniku decyzji [...]WIOŚ zamknięto instalacje MPO stosując wprost wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.09.2017 (sygn. akt IV SA/Wa 312/17). Strona stwierdziła, że skoro w cytowanej powyżej sprawie pismem, na podstawie którego wszczęto postępowanie, było wystąpienie Prokuratora, to nie znajduje podstaw aby pismo Stowarzyszenia "[...]" ignorować i aby nie mogłoby być ono informacją, na podstawie której [...]WIOŚ wszcząłby postępowanie, skoro w obydwu sprawach zaistniał analogiczny stan prawny i faktyczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę według wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2020 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w trybie art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2019, poz. 1396 ze zm.) Wskazać należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania, druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane a dotyczą sytuacji gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie, bądź też gdy przyczyny te związane są z przedmiotem postępowania administracyjnego. Art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy stwierdzenie wyżej wymienionych przesłanek nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok VII SA/Wa 1771/12 LEX nr 1321646, VII SA/Wa 1163/12 LEX nr 1326821). Z treści przytoczonego przepisu wynika również, że wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku zaistnienia przynajmniej jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 a § 1 k.p.a. ma charakter obligatoryjny. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie, którego wszczęcia odmówił organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., - uznając, że Stowarzyszenie "[...]" nie posiada legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. - miało być postępowaniem prowadzonym w oparciu o przepis art. 364 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżące Stowarzyszenie domagało się bowiem wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wstrzymania działalności prowadzonej przez W. B. pod firmą [...] na terenie przy ul. [...] w [...] w związku z uciążliwością zapachową. Powodem złożenia wniosku było negatywne oddziaływanie ww. działalności gospodarczej na środowisko w znacznych rozmiarach oraz zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zgodnie z art. 364 Poś jeżeli działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wyda decyzję o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska. Natomiast jak wynika z treści art. 375 Poś, postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w dziale III ww. ustawy, a więc też w oparciu o przepis art. 364 Poś, wszczyna się z urzędu. Tak więc wniosek skarżącego Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania nie mógł odnieść skutku, a [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania działalności prowadzonej przez W. B. pod firmą [...], wydając postanowienie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na podmiot określonych obowiązków, w związku z negatywnym oddziaływaniem na środowisko, generalnie stroną tego postępowania jest wyłącznie podmiot, którego prawa lub obowiązki mogą być określone w wyniku wydania decyzji poprzez konieczność podjęcia pewnych działań. Osoby trzecie, narażone na uciążliwe oddziaływanie podmiotu zobowiązywanego, z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (brak uprawnienia do ochrony ich praw podmiotowych w tym trybie), nie mogą być stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1328/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 761/08 CBOSA). Z uwagi na powyższe niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i wydały orzeczenie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie organ odwoławczy przytoczył stosowne przepisy oraz wyjaśnił zasadność podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności organ podał dlaczego nie mógł rozpoznać sprawy co do meritum, powołując stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie. Podkreślić należy, że w samym uzasadnieniu skargi Strona potwierdziła, że nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 364 ustawy Poś. Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli było postanowienie wydane przez organ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek Stowarzyszenia "[...]" i Sąd dokonał legalności wydanego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Natomiast poza zakresem kontroli Sądu pozostaje kwestia działania organów ochrony środowiska w zakresie podejmowania działań w celu zbadania, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że rację ma Stowarzyszenie wskazując, że informacje o konieczności zainicjowania postępowania z urzędu organ może powziąć z każdego źródła, w tym też z wniosku Stowarzyszenia z dnia 15 kwietnia 2020 r. Niezależnie jednak od powyższego, w przedmiotowej sprawie kontroli Sądu zostało poddane rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2020 r., którym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa odmówiono wszczęcia postępowania na wniosek Stowarzyszenia. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji