IV SA/Wa 2196/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska(spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. B. i J. B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] sierpnia 2020 r. numer [...] w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2020 r. numer sprawy [...]; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz S. B. i J. B. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 19 września 2020 r. S. B. i J. B. (dalej jako: "Skarżący", "Strona skarżąca"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW WP", "Organ II instancji") z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. (dalej: "Dyrektor RZGW", "Organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 28 października 2019 r. Skarżący, prowadzący gospodarstwo rolne - fermę drobiu, wystąpili z wnioskiem o zmianę pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2016 r. znak: [...] (dalej: "decyzja Marszałka Województwa") na pobór wód podziemnych poprzez zmianę zapisu znajdującego się w punkcie 1 lit a) w zakresie zmiany poboru wartości wody na dobę oraz maksymalnego poboru wody na rok przez ten zakład. Jako podstawę prawną wniosku przywołano art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 poz. 256 – dalej: k.p.a.) oraz art. 562 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 poz. 310 ze zm. – dalej: Pw.). Dyrektor RZGW, postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa w powyższym zakresie. Postanowienie to zostało uchylone przez orzeczenie Prezesa PGW WP, nr [...] z [...] lutego 2020 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] czerwca 2020r. (nr wskazany na wstępie) Dyrektor RZGW WP orzekł o odmowie zmiany pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska wskazał, że przedstawiony przez Stronę wniosek o zmianę ww. decyzji Marszałka Województwa dotyczył poboru wód w ilości maksymalnej godzinowej/maksymalnej sekundowej, ilości średniej dobowej oraz maksymalnej rocznej. Natomiast w ocenie organu przepis art. 562 P.w. nie daje delegacji do zmiany ilości średnich dobowych a zatem z powyższego względu zmiana pozwolenia nie może być dokonana w oparciu o ten przepis ustawy. Strona skarżąca wniosła odwołanie od wyżej wskazanej decyzji. Organ odwoławczy po jego rozpoznaniu decyzją z [...] sierpnia 2020r. (nr wskazany na wstępie), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Prezes PGW WP wskazał na brzmienie przepisu art. 562 P.w. oraz podniósł, że w jego przekonaniu organ I instancji prawidłowo ocenił, iż zmiana pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa nie mogła być dokonana w oparciu o art. 562 ustawy Prawo wodne, gdyż dotyczyła zwiększenia maksymalnej rocznej ilości pobieranej wody z 9000 m3/r do 14 600 m3/r oraz zwiększenia średnio dobowej ilości pobieranej wody z 25 m3/d do 40 m3/d. podczas gdy wskazany przepis dotyczy zmiany decyzji jedynie w zakresie rzeczywistych maksymalnych ilości poboru wód. A w ocenie organu zmiana rzeczywistych maksymalnych ilości poboru wód nie może powodować sprzeczności z pozostałymi wartościami poboru ustalonymi w pozwoleniu. Organ II instancji wskazał przy tym, że maksymalna ilość możliwej do pobrania wody na rok jest ściśle skorelowana ze średnią ilością dobową możliwej do pobrania wody. W ocenie Organu, z uwagi na brak możliwości zmiany wartości średniego poboru wody na dobę, nie było możliwe dokonanie zmiany maksymalnego poboru w m3/rok. Zdaniem Prezesa PGW WP art. 562 P.w. ustanawia możliwość zmiany pozwolenia wodnoprawnego w trybie odmiennym niż zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Nie jest więc możliwe objęcie jednym postępowaniem i załatwienie jedną decyzją, żądania strony opartego na różnych podstawach prawnych. W przedmiotowej sprawie niedopuszczalne byłoby prowadzenie jednego postępowania administracyjnego i załatwienie sprawy jedną decyzja na podstawie art. 562 P.w. oraz na podstawie art. 155 k.p.a. Wnioskiem z 27 sierpnia 2020 r. Skarżący zwrócili się o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści decyzji Prezesa PGW WP z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., [...] znak: [...], Prezes PGW WP wyjaśniał wątpliwości Skarżących co do treści ww. decyzji, wskazując, że wniosek Skarżących został już rozpoznany przez organy dwóch instancji, a decyzja została wydana na podstawie właściwego w tej sprawie art. 562 P.w., który to akt prawny przewiduje odrębny od Kodeksu postępowania administracyjnego tryb postępowania w sprawie zmiany decyzji administracyjnej. Organ zaznaczył, że jest związany treścią żądania wnioskodawcy, a w rozpoznawanej sprawie z treści wniosku Strony wynika, iż żąda zmiany pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Marszałka Województwa decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. w zastosowanym przez Prezesa PGW WP trybie. Nie zgadzając się ze wskazanym rozstrzygnięciem S. B. i J. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości i zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art. 104 § 2 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 6 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie decyzji sprzecznej wewnętrznie, a mianowicie utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uwzględnienia żądania stron i kończącą tym samym z mocą ostateczną rozpatrywanie niniejszej sprawy, a zarazem nakazującej organowi I instancji dalsze rozpatrzenie tejże sprawy, tyle że na zasadzie innej, wskazywanej także przez strony, podstawy prawnej, co jest działaniem niemożliwym do podjęcia przez organ I instancji, wobec niewydania decyzji kasatoryjnej, ze względu na brak upoważnienia do załatwiania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po wyczerpaniu przez strony trybu instancyjnego, co powoduje niewykonalność zaskarżonej decyzji i stanowi o kwalifikowanym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), 2) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, zaniechanie oceny spełnienia przesłanek dokonania zmiany decyzji na tej podstawie, pomimo że strony wnioskowały o zmianę decyzji, a art. 155 k.p.a. jest przepisem podstawowym w zakresie rozpatrywania wniosku stron o zmianę decyzji, 3) naruszenie art. 562 P.w. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo że strony spełniły przesłanki dokonania zmiany decyzji na wskazanej podstawie, co najmniej w zakresie ich żądania obejmującego maksymalną ilość wód pobieranych w skali roku, zaś podnoszone przez organ połączenie we wniosku także żądania w zakresie ilości pobieranych wód średnio dobowej, nie mogło stanowić uzasadnienia oddalenia całości wniosku, jako że środek ten uznać należy za nieadekwatny i naruszający interes stron, 4) art. 562 P.w., poprzez jego błędną wykładnie, według której przepis ten upoważnia organ do zmiany pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód, w zakresie Wartości maksymalnej ilości rocznej, natomiast nie upoważnia do zmiany w zakresie wartości średniodobowej, jednak taka interpretacja - dosłowna, jest sprzeczna z logicznym rozumowaniem, ponieważ zmiana samej tylko wartości rocznej nie powoduje żadnej praktycznej zmiany w rzeczywistym zakresie korzystania z wód przez strony, a więc wykładnia ta pozbawia przepis art. 562 P.w. sensu i znaczenia. W konsekwencji Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora RZGW z [...] czerwca 2020r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Skarżący uzasadnili szczegółowo stawiane w niej zarzuty. W odpowiedzi na skargę Prezes PGW WP podtrzymał wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznał powyższe zarzuty za nieuzasadnione i wniósł o oddalenie skargi podkreślając że decyzja jest spójna i prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie ze wszystkimi zarzutami w niej podniesionymi można się zgodzić. Przedmiotem kontroli sadu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezes PGW WP z [...] sierpnia 2020 (nr wskazany na wstępie) utrzymująca w mocy decyzję Dyrektor RZGW z [...] czerwca 2020r. (nr wskazany na wstępie), którą odmówiono zmiany pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2016 znak: [...]. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 562 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020r. poz. 310 z późn. zm. – dalej: "P.w.") stanowiący, że organy właściwe w sprawach pozwoleń wodnoprawnych oraz pozwoleń zintegrowanych, w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r., na wniosek zainteresowanych zakładów mogą dokonać zmiany pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych lub pozwoleń zintegrowanych w zakresie poboru wód powierzchniowych lub wód podziemnych, ustalając w tych pozwoleniach rzeczywiste maksymalne ilości pobieranej wody przez te zakłady. Skarżąca wnioskiem zawartym w piśmie z 28 października 2019r. wystąpiła w trybie art. 155 k.p.a. oraz art. 562 P.w o zmianę posiadanego pozwolenia wodnoprawnego poprzez zastąpienie w niej zapisów znajdujących się w pkt 1 decyzji o następującej treści: "Qmax.h =2,1 m3/h; Qd.śr = 25,00 m3/d; Qr.max = 9 000 m3/rok" na zapis o treści: "Qmax.h =2,1 m3/h, tj. 0,000583 m3/s; Qd.śr = 40,00 m3/d; Qr.max = 14 600 m3/rok". Organ po rozpoznaniu sprawy uznał, że w trybie art. 562 P.w. możliwa jest zmiana rzeczywistych maksymalnych ilości pobieranej wody, a nie zmiana średniodobowej ilości pobieranej wody. W ocenie Prezesa PGW WP decydujące znaczenie ma literalna wykładnia cytowanego wyżej przepisu P.w., która wskazuje, że zmiana może dotyczyć wyłącznie rzeczywistych maksymalnych ilości poboru wód. Zmiana zatem nie może powodować sprzeczności z pozostałymi wartościami poboru ustalonymi w pozwoleniu i nie może powodować zwiększenia średnio dobowej ilości pobieranej wody, gdyż wskazany przepis nie daje delegacji do zmiany ilości średniodobowego poboru wód. Wnioskodawcy oczekują natomiast zwiększenia maksymalnej rocznej ilości pobieranej wody oraz zwiększenia średniodobowej ilości pobieranej wody a zatem zmiana pozwolenia w ocenie organu nie może być dokonana w oparciu o wskazany przepis. Przed przystąpieniem do rozpoznania tak zakreślonego problemu sąd jest zobligowany do rozważenia czy w sprawie nie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. a w szczególności wskazywana przez skarżących zawarta w pkt 5 – decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wskazać zatem należy, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. W ocenie sądu nie zaistniała niewykonalność decyzji o odmowie zmiany decyzji, gdyż zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję odmawiającą zmiany pozwolenia wodnoprawnego wydaną na podstawie art. 562 P.w. Wskazywana przez Skarżących sprzeczność wewnętrzna polegająca na zawarciu w końcowej części uzasadnienia zapisu, którym odniesiono się jednocześnie do zarzutu strony dot. naruszenia art. 155 k.p.a. oraz wskazano, że w sytuacji rozpoznania wniosku przez organ I instancji tylko w jednym z trybów określonych we wniosku, organ ten winien rozpoznać go również w drugim ze wskazanych trybów - nie może być uznana za sprzeczność prowadzącą do niewykonalności decyzji a jedynie za pouczenie organu I instancji o konieczności rozpoznania również w drugim trybie wniosku ( co do prawidłowości tego wskazania sąd zawarł stanowisko poniżej). Przechodząc dalej, w pierwszej kolejności sąd zwraca uwagę, że przepis art. 562 P.w. jest przepisem szczególnym a zatem przepisem mającym pierwszeństwo w zakresie zmiany pozwolenia wodnoprawnego przed regulacjami dot. zmiany decyzji, które zostały przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego (np. art. 154, 155, 161,163). A zatem jeżeli stan sprawy podlega regulacjom zawartym w tym przepisie, to przepis ten będzie miał zastosowanie jako pierwszy przed innymi przepisami w tym również przed wskazanym we wniosku przez skarżących art. 155 k.p.a. Z powyższego względu, w ocenie sądu, organy zasadnie rozpoznały wniosek skarżących jako wniosek o zmianę pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 562 P.w. Jednakże nieprawidłowo przyjęły, że regulacja ta odnosi się do możliwości zmiany jedynie maksymalnej rocznej ilości pobieranej wody. Należy bowiem zauważyć, że ww. przepis stanowi, że organ może dokonać zmiany pozwolenia wodnoprawnego w zakresie poboru wód powierzchniowych i wód podziemnych, ustalając w tych pozwoleniach "rzeczywiste maksymalne ilości pobieranej wody". Nie został zatem w przepisie tym użyty termin "maksymalne roczne ilości pobieranej wody" ani też określony w obowiązującej obecnie ustawie Prawo wodne termin "dopuszczalnej ilości na rok". Tak więc, w ocenie sądu, we wskazanym przepisie nie chodzi o zawężenie dopuszczalnej ww. przepisem zmiany pozwolenia wodnoprawnego tylko w zakresie jednego jego parametru tj. maksymalnej rocznej ilości poboru wód, ale chodzi o rzeczywiste maksymalne ilości pobieranej wody a zatem w zakresie określenia poboru wód we wszystkich trzech parametrach tj. na godzinę/sekundę, dobę i w skali roku. Nadto zauważyć należy, że gdyby przyjąć odmienną interpretację tego zapisu, a zatem taką jaką przyjął organ, to jak słusznie podnosi strona skarżąca w skardze, prowadziłoby to do zaprzeczenia sensu wskazanego przepisu, bowiem maksymalna ilość pobieranej wody w skali roku powiązana jest z innymi parametrami poboru wód tj. z ilością średniodobową oraz maksymalną godzinową (obecnie na sekundę). Skoro zaś celem tego przepisu jest rzeczywiste wskazanie w zezwoleniu ilości wody, która jest pobierana, a tym samym dostosowanie posiadanych przez zakłady pozwoleń, w związku z wejściem w życie nowej ustawy, to przyjęcie, iż na podstawie art. 562 P.w. dopuszczalna jest tylko zmiana maksymalnej ilości rocznej pobieranych wód, czyniłoby wskazany przepis częściowo martwym. Organy nie mogłyby bowiem rozpoznać pozytywnie żadnego wniosku poza wnioskami dot. zmiany tego konkretnego parametru poprzez jego ograniczenie/ zmniejszenie. Tylko bowiem wówczas nie byłoby potrzeby dokonywania zmiany również parametru średniodobowego i godzinowego poboru ilości wody, gdyż ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym poziom nie pozostawałby w kolizji z ustalonym maksymalnym poziomem rocznym. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd podziela stanowisko organu, iż nie było możliwe w jednym postępowaniu rozpoznanie wniosku skarżących o zmianę decyzji zarówno w trybie art. 562 P.w. stanowiącego lex specjalik oraz w trybie art. 155 k.p.a. Nadto wypada wskazać, iż organ sam dokonał wyboru trybu w jakim będzie prowadził postępowanie wobec nie wskazania go przez Skarżących a zatem nie było możliwe na etapie postępowania odwoławczego dokonanie zmiany tego trybu. Rację mają jednak skarżący podnosząc, iż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazanie, iż Organ I instancji winien rozpoznać wniosek również w trybie art. 155 k.p.a. jest błędne. Wniosek bowiem dotyczył zmiany decyzji ostatecznej i w tym zakresie został on rozpoznany przez organy w trybie art. 562 P.w. a zatem nie jest możliwe rozpoznanie tego samego wniosku ponownie w innym trybie. Niewątpliwie jednak strona ma prawo złożenia nowego wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. Wówczas jednak sprawa będzie rozpoznawana w oparciu o reżim tego przepisu. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobligowane do uwzględnienia stanowiska sądu przedstawionego powyżej oraz po przeanalizowaniu sprawy pod kątem możliwości zmiany parametrów wnioskowanych przez stronę w oparciu o zebrane w sprawie dokumenty wydadzą merytoryczne rozstrzygnięcie przy uwzględnieniu, że brzmienie przepisu art. 562 P.w., poprzez użyte przez ustawodawcę sformułowanie "mogą dokonać zmiany" jest rozstrzygnięciem fakultatywnym a nie obligatoryjnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a